1993年及以前，我国还未建立现代意义上的国有资本经营预算，国有企业上缴的利税全部归并到公共预算中进行管理，并未体现出国有企业收益的特殊性。随着后期我国国有企业逐步确立了要建立现代企业制度，国资委以出资人身份对国有企业进行管理和监督。2007年，国务院发布的《关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号)标志着国有资本经营预算开始独立发展。早期的国有资本经营预算基本沿用公共预算的管理体系进行管理，虽然新《预算法》要求国有资本经营预算要加强与公共预算、社保基金预算的衔接，但国有资本经营预算收入、支出的来源、特性以及用途、目标与公共预算并不相同，这就决定了国有资本经营预算必须要有自己独立的一套收入、支出以及绩效管理体系，该管理体系能够有效适用于财政部、国资委以及国有企业特殊的股东—企业之间的关系，提高国有资本经营预算资金使用效率。 通过分析最近五年的国有资本收入、支出决算数据可以看出，国有资本经营支出重点围绕国家重大战略执行、解决历史遗留问题和进行改革、资本金注入、发放政策性补贴等，充分体现了国有资本经营预算“取之于企、用之于企”的特征，这与公共预算的主要目标——提供公共服务有较大差别。2011年财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，经过多年的发展，到目前为止，公共财政资金支出绩效评价体系已经较为完备，运行机制也较为成熟。 相对于财政公共预算，国有资本经营预算绩效评价体系尚未完全建立。2016年《中央国有资本经营预算管理暂行办法》(简称《办法》)规定：“中央国有资本经营预算应当实施绩效管理，科学设立绩效目标，积极开展绩效评价，切实加强评价结果应用，不断提升预算资金使用绩效。”《办法》从原则上指出了国有资本经营预算绩效评价体系建设的重要性，但是并未对绩效评价体系的主体、客体以及评价体系等做出应有的说明。国有资本经营预算通过“国有企业—国资委—财政部”实现了循环，具体项目可以分为资本类、费用类以及其他类，不同类型项目的目标不同：如有的解决国有企业技术升级改造，有的解决国有企业“三供一业”移交过程中物业补贴，有的解决国有企业改革过程中造成的损失等。不同项目对应着不同的资金：资本类项目主要以提升国有企业经营绩效、发挥长远效应为目的；费用类项目主要用于解决国有企业短期性问题，减轻企业负担、发挥短期性效用。 因此，针对不同项目必须进行分类评价。从公共预算绩效评价体系来看，大多已基本实现闭环管理，即绩效评价结果能够对资金的申请人和使用人构成硬约束，值得国有资本经营预算评价体系借鉴。为提高国有资本经营预算资金的使用效率，提高该资金对国有企业发展的促进作用，需构建分类闭环式的国有资本经营预算评价体系。 二、构建分类闭环式评价体系的目标和原则 相对于公共财政的绩效目标，国有资本经营预算的目的更加多元，主要是促进国有企业更好地执行国家重大战略、推进国有企业改革以及解决历史遗留问题等，其终极目标是使国有企业更好地履行自身的三大责任(政治责任、经济责任以及社会责任)。具体可以分为三个方面：①通过向国有企业注资形成实收资本，发挥国有企业国有资本的放大性功能，实现国有资本的保值增值；②协同国有企业执行国家重大战略，包括科技创新、生态环保、扶贫攻坚等，通过国有资本经营预算给予支持，体现宏观调节性；③支持国有企业进行改革，特别是解决国有企业的历史遗留问题，如职工安置、处置资产、债务处置等，弥补国有企业一部分改革成本。通过分类闭环式的国有资本经营预算评价体系构建，一方面可以提高国有资本经营预算资金的使用效率，更好地督促国有企业按照国有资本经营预算的目标或计划完成相应任务，发挥国有资本经营预算的调控作用；另一方面，可以真实反映各国有企业各项目的真实实施情况，通过对项目全周期闭环评价，能够使国有资本经营预算的评价主体(财政部门、国资委等)时刻监控到资金的使用情况、使用效率等，满足评价主体对资金的监管要求。 该评价体系与一般公共预算基本相同，既要满足评价主体对于资金、项目实施的动态精准监控要求，又要督促评价客体(国有企业)按照项目申请时批准的实施计划，按照进度高效率完成相应项目，并完成计划中提交的绩效目标。因此，在构建该分类闭环评价体系时，必须注意几个方面的原则：①客观公正原则。在构建评价体系时应该尽量选取客观性指标，多使用定量指标，运用数据比对提高评价的科学性，通过引入第三方，保证数据获取的真实性。②差异性原则。国有资本经营预算支持的项目一般分为资本类、费用类以及其他类，不同项目的侧重点、实施过程、最终成果等都不同，在构建评价体系时要引起注意，提高评价体系的适用性和准确性。③闭环管理原则。该原则要求评价结果应对评价客体形成硬约束，若评价结果不佳，可以直接体现在第二年的项目审批数量和金额上，对国有企业形成约束和激励作用。 三、分类闭式环评价体系的主要内容 分类闭环式评价体系的基本原理是采用实际完成值与所提交申请书中的绩效目标值相对比的办法进行评价，基本上是“一套指标体系、三套权重系数”，核心思想是根据项目实施周期，从项目投入、项目实施、项目完成三个维度设置指标，根据三类项目(资本类、费用类以及其他类)的属性，分别设定不同的权重系数。根据以上原则，评价值计算采用百分制方法，对国有资本经营预算涉及的三类项目(资本类项目、费用类项目以及其他类项目)进行评价，该国有企业越能够完成自己设定的项目绩效目标，得到的分数就越高，可在下一年度的国有资本预算审批中予以重点考虑，形成奖惩机制，从而对国有资本预算资金的使用者形成硬约束，达到闭环管理的目标。评价体系的基本原理如图1所示。
