2018年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《民政部职能配置、内设机构和人员编制规定》。这一规定引人瞩目之处是，民政部新设置了专门的儿童福利司，承担“拟订儿童福利、孤弃儿童保障、儿童收养、儿童救助保护政策、标准，健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度，指导儿童福利、收养登记、救助保护机构管理工作”[1]的职能，儿童福利工作正式成为民政工作的主要职能之一，实现了我国儿童福利制度的里程碑式突破。2019年6月20日，新中国历史上首次全国儿童福利工作会议也充分肯定儿童福利司设置的重大意义[2]。事实上，儿童福利司的设置来之不易，在论证阶段以及设置以来一直不乏争议。本文拟从比较和历史的视野，对儿童福利司设置的意义及我国儿童福利制度未来的发展做一个初步的探讨。 一、巧合还是必然：新时代与进步时代的比较 我国设立儿童福利司与美国设置儿童福利局在很多方面存在着惊人的相似之处。美国在赶超老牌帝国主义强国英国的进步时代(1890-1920，Progressive Era)实现了儿童福利制度建设的重大突破：1909年召开第一次白宫儿童会议，1912年在商业劳工部(Department of Commerce and Labor)设立儿童局。而我国则是在进入新时代后开启了儿童福利制度飞速发展的步伐：2019年1月，民政部正式设置儿童福利司，同年6月召开新中国成立以来的首次全国儿童福利工作会议。 尽管美国的进步时代与我国的新时代相距百年，两国的基本国情、政治体制、科技文化等差异较大，但两国在经济发展水平、国家治理面临的问题等各个方面的相似性为观察和理解民政部儿童福利司的设置提供了一个独特的视角。从这个角度看，儿童福利司的设置是顺势而为，是我国经济社会发展到新时代的必然结果。 (一)时代背景的相似性 新时代的中国不仅在身处的时代背景上与进步时代的美国高度相似，而且两国也不约而同地在新时代和进步时代设立儿童福利司和儿童局负责本国儿童工作。比较美国儿童局与中国儿童福利司，通过考察美国设立儿童局的历史，可以更好地理解我国设立儿童福利司的初衷，理性面对设立儿童福利司面临的质疑和挑战。 我国儿童福利司的设置与美国建立儿童局所处的时代背景相似。进步时代的美国和新时代中国在经济发展上都取得瞩目成就，实现了从农业国到工业国和人口城市化等方面的重大进步。美国在进步时代成为世界第一强国。20世纪初，美国成为世界上最庞大的经济体，仅其制造业的生产总量就超过英德法三国的总和[3]。无独有偶，中国的GDP总量在2017年增长到约82.08万亿元，是仅次于美国的世界第二大经济体。1884年，美国工业生产的净产值第一次超过农业生产，占53.4%[4]，实现了从农业国向工业国的过渡。中国在1970年工业的增加值超过农业占国内生产总值40.3%[5]，实现了从农业国向工业国的转变。2010年，我国制造业增加值首次超过美国，成为全球制造业第一大国，并在此后连续多年稳居世界第一[6]。从1860年到1920年，美国人口城市化比重从19.8%升至51.2%[7]，实现了人口城市化。中国城镇化则从1978年的17.9%提高到2017年的58.5%，城镇常住人口由1978年1.72亿提高到2017年的8.13亿，也完成了由农业人口占主体的国家向城镇人口占主体的国家的历史性转变[8]。 (二)面临儿童问题挑战的相似性 两国首次在国家中央政府层面设置专门的儿童福利部门，与本国在社会发展过程中面临严峻儿童问题挑战的历史背景密不可分，专门机构的设置在某种程度上都被寄予解决本国儿童福利危机的厚望。 在进步时代，美国面临童工处境艰难、婴儿死亡率过高等儿童福利危机。1870年到1900年间，美国儿童工作者的数量增长超过100万，南方纺织工厂中，有三分之一的劳动力是儿童，一般在10-13岁之间，许多甚至更年幼[9]。童工工作的工厂被称为“活着的人类骨架收容所”[10]。除了严峻的童工问题，婴幼儿死亡率过高也是当时美国儿童福利的一大难题。美国1906年统计报告显示，登记地区有212 138名15岁以下儿童死亡，占所有死亡人数的20%，其中133 105人是1岁以下的婴儿[11]。为解决上述儿童福利危机，儿童局成立最初的两年时间，将大量的资金和有限的人员都投入到对童工工作状况调研和婴儿死亡率的研究[12]。 新时代中国的儿童福利仍存在一些问题没有得到妥善解决，其中留守儿童和困境儿童问题更上升为备受瞩目的社会问题。一方面，一些留守儿童和困境儿童成为受害者，成为欺凌、性侵等案件的受害人；另一方面，一些留守儿童和困境儿童也成为犯罪者，对社会安全产生负面影响。儿童福利司的成立，除了整合民政部曾经分散于不同司局中的儿童福利职能外，更被寄予了解决我国留守儿童和困境儿童问题的厚望。 (三)儿童福利职能部门设置与面临挑战的相似性 新时代的中国和进步时代的美国儿童福利机构的设立和运行都面临质疑和挑战，而且争议从未停止。 儿童福利司和儿童局都是克服各种现实困难才得以设立。新中国成立以来，我国一直没有设立专门的儿童福利部门，儿童福利工作由多个政府部门、协调机构和群团组织不同程度分担，长此以往形成了相对稳定的儿童福利分散负责的模式。要打破这种相对的稳定分散型儿童福利模式，设置专门的儿童福利部门，必然要打破已有的权力和利益格局，同时本轮政府机构改革的基本要求是内设机构总数不增、编制不增，其难度可想而知。民政部为了能够设立儿童福利司，撤并了主持改革的人事司等传统意义上重要和实权的机构。换句话说，民政部是以撤并传统实权部门的方式实现了儿童福利司的增设，儿童福利司的设立可谓是来之不易。而美国儿童局设立同样不易。虽然早在1909年召开白宫儿童会议时就已达成设置国家级儿童福利工作机构的共识，但直到1912年儿童局才在各方人士的奔走努力下成立。
