中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1006-0863(2020)04-0021-07 一、问题的提出 新中国成立以来的70年是逐步消除贫困的70年。中国成为世界上减贫人口最多的国家，对世界减贫进程做出了重大贡献。党的十九大报告明确指出，到2020年是全面建成小康社会决胜期，要坚决打赢脱贫攻坚战，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫。在精准扶贫、精准脱贫过程中，各级财政承担着十分重要的职责，财政安排的扶贫支出发挥着不可替代的重要作用，值得充分重视。 但已有文献对于财政扶贫支出的定义仍然存在争议。通常分析的扶贫支出指农业类扶贫支出，即2007年后农林水事务类支出中的扶贫款支出或2007年前的支援不发达地区类支出，李小云等对这类财政扶贫支出的类型、分配、拨付与使用机制进行了详尽的分析。[1]但可能由于2007年之后扶贫支出只是款级支出，而多数统计年鉴仅报告类级支出，数据可得性较差，进而导致对财政扶贫支出的研究不多。一些文献的研究主题虽是扶贫支出，但采用的统计口径却有待商榷。有的文献探讨扶贫支出的减贫效果，但所用数据是支援农业支出。[2]还有部分文献研究了扶贫资金①，如中央扶贫资金；[3]以及政府扶贫贴息贷款、以工代赈和财政发展资金等农村扶贫资金。[4][5]但扶贫贷款与其他扶贫资金并不属于财政扶贫支出；而部分支出如退耕还林、支农支出并不属于严格意义上的扶贫支出，不仔细区分可能会导致误判。 严格而言，只关注农业类扶贫支出会严重低估财政扶贫支出。为了准确评估地方全口径财政扶贫支出，本文基于历年地方财政决算明细表、《地方财政统计资料》与《政府收支分类科目》等资料，详细分析一般公共预算支出的类级、款级与项级功能科目的含义，识别各类财政支出中主要针对贫困家庭和贫困人口的支出②，并结合对地方财政部门的访谈，进一步进行确认。结果表明，除农林水支出中的扶贫支出外，全口径财政扶贫支出还应包括社会保障支出中的城乡救济与低保支出、教育支出中的助学金支出、医疗卫生支出中的医疗救助支出以及住房保障支出中的农村危房改造支出等③。这些支出主要针对贫困家庭和贫困人群，在精准扶贫过程中发挥着重要作用。准确分析这些扶贫支出，对于理解中国的扶贫进程具有重要意义。而现有文献的相关分析也较少，有必要进行回顾和总结。 本文主要目的是全面评估地方全口径财政扶贫支出④。与已有文献相比，本文的贡献有两点。一是考察了主要的五类扶贫支出，准确评估了地方全口径财政扶贫支出结构的规模、结构与变迁，对每一项扶贫支出，分析了其支出科目与内部结构，加深了对扶贫支出的认识。二是结合总量和结构分析，探讨了扶贫支出总量、结构与部门协作等方面的不足，提出了针对性建议。 二、各类财政扶贫支出的规模、结构与变迁 本部分逐一研究了农业类扶贫支出即农林水事务支出中的扶贫支出、城乡救济与低保支出、助学金支出、医疗救助支出和农村危房改造支出等五种财政扶贫支出的结构与规模。数据来源如下：除助学金支出主要来自《中国教育经费统计年鉴》外，其他四类支出中，2009年及之前的数据主要来自《地方财政统计资料》与《中国财政年鉴》，2009年后数据来自财政部公布的全国和地方公共财政支出决算表⑤。 (一)农业类扶贫支出 多数有关财政扶贫支出的文献关注的是本种支出。我国自1980年设立支援不发达地区支出作为扶贫资金，1998年前部分年份还涉及其他支出类中的“三西”农业建设专项补助资金。2001年，该科目类级名称不变，但支援不发达地区支出款改名为财政扶贫资金款，其内涵也有变化，包含以下项级科目：基础建设资金、生产发展资金、科技推广及培训资金、社会发展资金、项目管理费、扶贫贷款贴息支出、“三西”农业建设专项补助资金、其他财政扶贫资金。2007年政府收支分类改革中，按照功能分类的原则，该种支出主要归于农林水事务支出下的“扶贫”一款，其各项与2006年基本相同。 基于上述分类，我们收集整理了农业类扶贫支出的数据。该类支出的绝对值虽然在增加，但占财政支出的比重在很长一段时间并不高，1980年为0.4%，1997年才达到1%，1999-2010年处于下降趋势，2011年有所增加，之后比较平稳。2016-2018年增长明显，2018年占财政支出比重达到2.2%，占农林水支出的比重也达到23.1%。我们还分析了本类支出的内部结构。鉴于2001年之后扶贫支出的项比较稳定，分析从该年开始。表1可见，除2015-2018年外，最大的一项是基础建设支出。按照政府收支分类科目的定义，主要是用于农村贫困地区乡村道路、住房、基本农田、水利设施、人畜饮水、生态环境保护等生产生活条件改善方面的支出。多数年份，该项支出占扶贫支出的40%甚至50%。另一项占比较高的科目是生产发展支出，2001年后多数年份其比重约为20%，主要是用于农村贫困地区发展种植业、养殖业、畜牧业、农副产品加工、林果地建设等生产发展项目以及相关技术推广和培训、县乡村干部培训、贫困地区劳务输出培训等方面的项目支出。社会发展支出、扶贫贷款贴息支出与管理费支出的比重均比较小。“其他支出”的比重也比较大，多数年份约占20%，2015-2018年已是占比最高的一项。
