湖北咨议局是清末预备立宪的产物，咨议局议员资格与议事权限主要由《各省咨议局章程》(以下简称局章)及《咨议局议员选举章程》加以具体规定。根据《咨议局议员选举章程》，宣统元年(1909年)四月十五日至六月十五日湖北共选出定额议员80名，同时选出旗籍驻防议员3名。湖北咨议局根据局章第二十一条第一项的规定应当对本省地方(地方庶政)“应兴应革”之利弊切实指陈，本文将其界定为议决地方事务权。 一、湖北咨议局的性质 关于湖北咨议局的性质，一般认为湖北咨议局实为省级议会的预备，或为省级议会的雏形，具有过渡性质。具体理由包括：1、咨议局作为资政院储才之基，而资政院为国家上下议院基础①，湖北咨议局共有5名议员经议员互选为资政院议员②；2、咨议局虽仅享有“言”之权而非“行”之权，但毕竟是通过初选举、复选举自下而上选出，具有省级议会的程序合法性；3、咨议局虽然根据局章享有一系列职权，但是在实际运行中受制于督抚的裁夺施行权③。 光绪三十四年(1908年)六月二十四日的《宪政编查馆等奏拟订各省咨议局并议员选举章程折》将咨议局概括为三条要义：咨议局之设，为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足以裹集一省之舆论，而上仍无妨于国家统一之大权；咨议局仅为一省言论之依归，尚非中央议院之比，则其言与行之界限，尤须确切订明，不容稍有逾越；咨议局与资政院同为议员之基础，且咨议局议员为资政院储才之基，两者应相辅相成而不可相互背离，因此宣布年限后，局中议员，即当随时为入选议院之预备，故议员资格，议事权限，皆当于此时早为厘定④。宪政编查馆将咨议局议员确定为资政院储才之基，因资政院为国家议会之预备而咨议局实为省级议会之预备，即省级议会的雏形。湖北咨议局属于具有过渡性质的省级议会雏形，这在理论界基本形成共识，只是从不同角度描述并揭示其制度属性而已。具体包括：1、《汉口中西报》认为湖北咨议局实为“公民公共团体之组织机关，有责任，无阶级，非若朝廷之上，职有大小，分有尊卑”⑤。《汉口中西报》描述了湖北咨议局的组织形式与职责。2、有学者认为咨议局“完全是在清朝专制政府地方行政长官严密控制之下的点缀门面的咨询机构”⑥。此种观点揭示了湖北咨议局受制于湖广总督裁夺施行之权，并不享有真正意义上的职权。3、耿云志先生在详细剖析局章及清末咨议局宪制实践的基础上认为“咨议局是可以独立议事的拥有一定程度的立法权和监督行政权的地方政治机构”⑦。耿云志先生根据局章第21—30条⑧，认为湖北咨议局属于具有一定职权的政治机构，表明湖北咨议局作为省级议会的雏形根据局章理应享有一定的职权。 二、湖北咨议局议决地方事务权的性质与属性 湖北咨议局在性质上属于省级议会的雏形，根据局章第六章(职任权限)第二十一条第一项“议决本省应兴应革事件”，湖北咨议局享有议决地方事务权。但根据《著各省速设咨议局谕》《宪政编查馆等奏拟订各省咨议局并议员选举章程》、资政院核议权的虚置以及湖北咨议局议决地方事务权根据局章的实际运行，均表明其议决地方事务权权力属性极其弱化，具有较强的权利色彩⑨。 (一)清廷预备立宪的目的是将清朝的君主专制制度变革为封建的君主立宪制⑩ 清廷预备立宪的宗旨是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，据此清廷将咨议局的权限界定为“言”之权，与“行”之权存在明确的界限。“言”之权在本质上是一种表达自由权，属于米克尔约翰在其《表达自由的限度》一书中所陈述的公共言论(11)，同时该表达自由权是有界限的，只能针对庶政，并不包括权力的事项，从而限定了湖北咨议局议决地方事务权的范围。局章根据此目的将设立咨议局的目的确定为“为各省采集舆论之地，以指陈通省利弊，筹计地方自治”。局章所规定的湖北咨议局的议决地方事务的职权体现了清廷充当牧师的职能，湖北咨议局的议决地方事务权完全受制于督抚的裁夺施行权，因为在湖北咨议局议决地方事务权的整个过程中并无咨送资政院核议的议案。湖北咨议局受制于湖广总督的裁夺施行权，从根本上受制于君主的行政独裁权，“从独裁的历史以及对独裁的经典解释来看，独裁者行使的绝对权力仅限于行政领域而非立法领域”(12)。然而通过设立咨议局(包括其他预备立宪举措)，将清朝的君主专制制度变革为封建的君主立宪制，毕竟是清廷一厢情愿的想法(13)。湖北咨议局的民主政治意义主要体现在它是一个程序规则系统，包括划分选举区域、成立选举组织、选举人资格调查、分配复选当选人(议员)名额、分配初选当选人名额、初选和复选投票。湖北咨议局所具有的程序规则系统在一定意义上强化了其议决地方事务权的“话语权”，但并不具有职权性质。湖北咨议局被局章赋予的议决地方事务权有职权之名而无职权之实，权力虽由局章赋予，但缺乏市民社会基础，而革命者坚信权力只有通过暴力手段方能取得，正如孟德斯鸠所说，一条万古不易的政治经验是，具有权力的人容易滥用权力，直到遇到某种外在限制为止(14)。如《钦定宪法大纲》第一条规定了“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”(15)，同时通过局章赋予地方督抚对咨议局的裁夺施行权、停会及解散之权。然而湖北咨议局所议决的地方事务的议案(16)，属于“人民之事”，在客观上表现为公共利益，属于“公”的范畴，这是否与湖北咨议局议决地方事务权的权利属性相悖呢？以私权利行公权力之事在一定意义上体现了权利的异化，属于“欲其行事，却未赋其权”。议决地方事务之权完全操之于湖广总督与君上，这也是有的学者将湖北咨议局定位为地方督抚“咨询机关”的根本原因。但是作为“话语权”的议决地方事务权基于代议制民主、地方革命形势、清廷与督抚的矛盾以及议会思想的传播等主客观因素获得了强化，超越局章议案(17)的提出是湖北咨议局“话语权”得到强化的例证，因此不可与一般的私权利等量齐观。尽管如此，湖北咨议局议决地方事务权虽有权力(职任权限)之名，却无权力之实，其权力属性极其弱化，在行使中表现为具有较强强度的权利性。
