美国土地制度和土地金融的历史变迁

      中图分类号：F830.2 文献标识码：A 文章编号：1005-0167(2020)02-0015-12

      一、土地制度关系到美国立国之本

      (一)美国具有得天独厚的土地资源

      美国独立以来，联邦政府通过购买、割让等方式获得了大量公共土地。包括最早由东部7州割让的西部土地，从法国购入的路易斯安那，墨西哥割让的得克萨斯、新墨西哥等北美自然条件最好的土地，从沙俄手中购买阿拉斯加和阿留申群岛。这些公共土地共计18.4亿英亩(287.6万平方英里或744.9万平方公里)，占到美国国土面积的75.6%。

      表1 美国建国后获取的公共土地面积(截至2017年)①

获得时间	来源	面积(英亩)	占目前国土面积比例
1781-1802	东部7州割让	236，825，600	9.7
1803	购入路易斯安那	529，911，680	21.8
1782-1817	Red River Basin	29，601，920	1.2
1819	西班牙割让佛罗里达等地	46，144，640	1.9
1846	Oregon Compromise	183，386，240	7.5
1848	墨西哥割让	338，680，960	13.9
1850	从德克萨斯购入	78，926，720	3.2
1853	购入加兹登(Gadsden)	18，988，800	0.8
1867	购入阿拉斯加	378，242，560	15.6
合计		1，840，709，120	75.6

      (二)建国之初即确定了最自由的土地制度②

      美国的开国精英们在设计土地制度时，约束条件极为宽松——人少地多，特别是无主地多，且没有什么制度包袱，可以大胆地实现其自由民主立国的理想。当时，为解决政府财政窘境，并推进移民开发西部，美国邦联国会在1785年5月20日通过的《西部土地出售法令》(Ordinance for the Sale of Western Lands，俗称土地法案)③。这一法令是作为美国土地制度的起点，是充分自由土地制度的典范，对土地所有者没有任何权利上的限制和外加的义务，如封建、现代土地所有制上的人身限制、纳贡、效忠、劳役、地租、土地税、居住要求、用途要求、转让限制、继承限制等。

      

      图1 1790-2010年美国的陆地面积和人口变化

      最自由的土地所有权也依赖于公共权力的深度介入。对于新建立的州而言，尽快实现人口聚居，可能在宪法框架下争取更多的政治权利。这在早期是13个殖民地州共同对抗英国的政治需要，后来则变为南北方极力争取西部的土地和人口(南方希望新州土地和人口都从事技术创新后的棉花种植纺织业，北方则希望在新州发展工商业)。可见，美国公共土地制度涉及“联邦政府—地方政府”“东部—西部”“新州—旧州”“联邦法令—占地协会”等一系列错综复杂的政治关系和利益分配。

      美国独立后，大多数美国居民都住在阿巴拉契亚山脉的东面，西部地区几乎没有自主性的土地开发。西部大量公共土地既是重要的经济资源，更是关键的政治资源。在美国立国之初，虽然政治家们普遍同意公共土地私有化的方向，但在如何达到这一目标的三个具体问题上却引发了激烈、广泛、持续的政治分歧和立法斗争。

      一是将土地优先出售给东部土地公司以尽快获取财政收入，还是着重考虑西部的拓荒者土地诉求？杰斐逊总统在美国独立当年(1776)就主张“在共和制度下，每个人都有享有一份土地的自然权利”，强调将西部土地廉价甚至免费分配给中小拓荒者。杰斐逊在起草《北美权利概述》时(1774)提出，“土地应由整个社会掌握和分配。具体的分配方式可以集体讨论解决，或遵循人民意志进行立法。否则，每一个拓荒者都有权占据空闲土地进行耕种，并得到这块土地的产权”。独立战争等原因造成邦联政府财政状况严重恶化④，出售西部土地是其唯一收入渠道。汉密尔顿既担任过大陆军上校、更作为美国首任财政部部长(1789)，对联邦政府债务危机的紧迫性有着最直接的认识。他认为当务之急就是尽可能快、尽可能多地出售西部土地⑤。