中图分类号：D430 文献标识码：A 文章编号：1004-3780(2020)02-0042-12 DOI:10.13583/j.cnki.issn1004-3780.2020.02.005 21世纪初，中国青年政策研究迎来了第一次繁荣，2002年的中国青少年研究会优秀论文集就是以“青少年事务与政策”为主题[1]。2017年，《中长期青年发展规划(2016-2025年)》(以下简称《规划》)的出台，标志着中国青年工作的政策转向[2]，也引发了21世纪以来的又一次青年政策研究热潮。青年政策是以青年和青年问题为政策客体的公共政策。鉴于青年问题的复杂性，不可能只靠某一个部门去解决，因而青年政策的制定和执行也就成为一个多部门参与的事务，这从《规划》内容涉及多领域和《规划》实施需要协调数十个部委参与这两点上可见一斑。也就是说，青年政策是跨部门协作的成果，青年政策的制定与实施必然有赖于各政策主体的协作，这种协作的状况可以用政策学中的“政策网络”来进行分析。但到目前为止，国内还鲜见有从政策网络角度研究中国青年政策的文献，本文就此抛砖引玉，对新中国成立以来的中国青年政策网络进行初步研究。 一、问题的提出：政策网络与青年政策研究的网络视角 青年政策可以被定位为中国公共政策系统中的一个子系统，涉及青年生存和发展等诸多方面的问题，因此，跨部门协作是其重要特点。共青团作为党领导下的青年群团组织，是我国青年政策制定的深度参与者。但共青团中央本身并不是一个政府机关，也无法定的行政权力，其对中国青年的事实性影响到底有多大？如何理解共青团中央在中国青年政策制定中所扮演的角色？有哪些党政机构是共青团在青年政策制定中的长期合作伙伴？现有关于青年政策的研究主要侧重于论证一些基本问题[3]，如我国青年政策的独立性和专项性[4]、青年政策中青年的年龄问题[5]、青年政策智库[6]、青年政策执行[7]和监测评估[8]等，主要是规范研究与对策研究，对青年政策研究起到奠基性作用，也为本研究提供了重要理论参考，但尚欠缺回答上述问题的理论视角。政策网络理论则为回答这些问题提供了重要视角。 作为本文的分析视角和理论基础，本研究主要从源起、概念、类型等角度对政策网络进行扼要介绍，而对政策网络理论的详细介绍超出了本文范围，可参看其他文献[9]。 就源起而言，一般认为政策网络发端于美国的多元与分权的民主体制，不同行动者之间有必要通过频繁的互动达成政策共识，在这一政策形成过程中生成的行动者交互关系就是政策网络，其典型例子就是美国参众两院的议员、国会的工作人员、少数官僚和利益集团代表等所组成的子政府(Subgovernment)和由中央政府机构、国会委员会和利益集团等组成的“铁三角”[10-11]。而使得政策网络这一概念大放异彩的则是马什和罗兹等英国学者[12]。 就概念而言，学界并未达成一致的意见，政策网络甚至在一定程度上被等同于“知识社群”(Epistemic Communities)和“支持联盟”(Advocacy Coalition，或译为“倡议联盟”)[13]。英美学者将政策网络视为在给定政策议题领域内的国家—社会关系模型，而德国学者则将其视为科层、市场之外的另一种治理模式[14]，这样的分歧也影响到了中国的引介者，两篇侧重点不同的介绍性文章是较好的例证[15-16]。从分析层次上看，政策网络是一个中观层次的概念，用以连接宏观的权力分配和微观的某个政策中的政府与利益的角色[12]。如果非得给政策网络下一个定义的话，可以简单地将其定义为相互依赖的政策行动者之间的互动而形成的议题网络(关系松散)、政策共同体(关系紧密)或者居于以二者为两端的连续统一体之间的任何一种网络[17]。 就类型而言，比较有代表性的划分来自罗兹的综述性总结，政策网络是对政府运作的一种描述(利益协调、组织间分析、治理)；分析政府政策制定的一种理论(解释权力依赖和理性行动者两类网络行为)；改革公共管理的一种对策[18]。本文将其视为一种分析政府政策制定的理论。 就功能而言，政策网络理论被认为可以弥补政策研究的不足，加深对政策制定过程的理解，识别不同政策领域内政策行动者的影响力，在规范意义上还有促进政策制定和治理民主化的功用。 政策网络的视角启示我们从网络角度去观察和分析青年政策，为研究青年政策制定过程中的组织间互动、行动者(如共青团)的影响力等提供了新路径，但这种视角需要通过实证分析来展示。诚如斯言，“政策网络作为一种隐喻而产生，它只有通过跟随社会网络分析的发展才能成为一种理论”[19]。无论网络是存在于治理或者政策过程之中，须有数据对其进行分析才能发现政策网络的效用与价值，而这恰恰是社会学中社会网络实证分析的长项。 本文运用政策网络这种隐喻和社会网络分析的方法，采用中观层面的组织间关系分析，以共青团中央参与制定的青年政策中的相关者数据为资料，描述和呈现中国青年政策制定过程中的官方正式参与者数量、关系网络、互动强度、凝聚力等基本特征，以为青年政策网络的完善和促进青年政策的科学化、民主化提供一些参考。 二、中国青年政策网络研究的对象、设计和数据来源 1.研究对象 本文以新中国成立以来共青团中央参与制定的青年政策为研究对象。共青团作为党领导下的青年群众工作机构有其鲜明的政治性，这一是通过《中国共产党章程》中关于党团关系的专章所规定的，二是因其位列参加政协会议的八大人民团体名单。基于上述政治地位，在中国没有专门的青年事务政府机构的情况下，共青团在青年政策制定和实施中发挥着事实性的强大影响力。因此，选取共青团参与制定的青年政策作为研究对象具有其合理性。从现实情况来看，共青团中央坚持民主集中制的组织原则，共青团中央领导的基层、行业共青团系统基本上只是执行其制定的相关政策而不制定青年政策，因此本研究只选取共青团中央层面参与制定的青年政策具有合理性。此外，为了系统展现中国青年政策网络的特点，本文选取新中国成立以来的青年政策为研究对象，也正是在中国共产党是执政党的情况下，共青团中央才可能在青年政策制定上发挥实质影响。
