过去20多年来，世界各国越来越认识到科创政策①的重要性，将其作为推动经济发展、解决社会问题的重要措施。根据著名咨询机构“信息技术与创新基金会”(ITIF)的统计，目前全球大概有50多个国家制定了科创政策。在学界，对科创政策的研究和关注度也呈现日益增长的趋势。让·费格伯格(Jan Fagerberg)描绘了“科创政策”(innovation policy)这一关键词在谷歌上的指数趋势图，发现自20世纪90年代中期以来，这一指数上升了4～5倍。② 然而，从各国的政策文本看，可以发现他们对“科创政策”又存在明显的不同理解。有些国家仅仅是将其作为推动科技发展、实现赶超的手段；有些则强调产学研的合作，实现高科技产业的集聚和升级；还有的国家高度关注于可持续发展问题，等等。其主要原因是各国处于不同的发展阶段，其面临的迫切任务各有不同，从而对于科创政策的目标和定位的理解上存在差异。 本文拟对国家科创政策的发展沿革进行简要回顾，分析各国科创政策存在的不同范式，特别关注于这一政策发展的最新范式，由约翰·肖特(Johan Schot)和爱德华·斯坦穆勒(W.Edward Steinmueller)所提出的“框架3”的主要观点。③在此基础上，通过对各国科创政策文本进行关键词分析，对科创政策范式的实践进行分类。然后考察国家科创政策如何向框架3转型，以及可能面临的障碍和挑战。最后，对我国推行“框架3”的科创政策提出三点建议。 一、科创政策的三个范式 “政策范式”最初由彼得·A.霍尔(Peter A.Hall)提出，他将其定义为：“政策思想和标准的框架，不仅阐明政策目标和实现此目标可用工具的种类，而且还指明想要解决的问题的本质。”④波·卡尔森(Bo Carson)等认为它是指引政策制定者开展决策行动的共享现实模型。⑤一项新的政策范式的出现意味着人们已经认识到现有科创政策和治理理念的局限性，已经无法应对和解决当前面临的危机，应寻求替代解决方案。⑥ 根据克里斯托夫·弗里曼(Christopher Freeman)的观点，国家科创政策的思想最早可以追溯到德国经济学家弗里德里希·李斯特(Friedrich List)的《政治经济学的国民体系》。⑦李斯特在书中努力论证“国家”(实际上是一国的政策和制度)对于一个经济体系的重要性。弗里曼提出，李斯特的理论孕育出了德国强大的技术教育和培训体系，实际上就是对“国家创新体系”的倡导。到今天，国家创新体系的思想已经为世界各国广泛采纳。 尽管各国对科技的资助是早已有之，但是直到二战时期的美国军事研发体系才真正成为现代国家创新体系的肇始。由于军事和战争的需要，白宫专门成立科创政策办公室，拨出专门预算资助大学、科研机构，成立国家实验室，推动政产学研合作，“曼哈顿计划”、“阿波罗登月计划”都是在这样一个背景下得以成功实施。此后各国对科技的大规模资助成为这个时期的主导范式，即框架1。其基本逻辑是：基础科学的突破会推动应用方面的研究，最终可推动产业的创新和发展，这构成一个创新的线性模型。⑧而基础科学知识作为一种公共产品，私人企业没有动力去生产出足够的产品，市场在这方面是失灵的。这种情况下，国家能够而且应该在资助科学研究方面发挥积极作用。 作为第二代框架，国家创新体系理论对框架1提出了质疑，认为创新并不是一个从科学发现到发明再到产品开发的线性过程，而是一个互动式的学习过程。⑨科学知识是公开的，具有公共性，但创新知识不是。在很多情况下，创新知识带有一定的“粘性”(stickiness)，是创新机构所拥有的私有知识，并不容易被人复制和转移。同时从知识接收方来看，必须要具备一定的“吸收能力”(absorptive capacity)，因此知识并不是一种纯粹的公共产品，而是带有私有特性，不能被无成本地吸收。这种情况下，一国要推进创新，需要营造一种有利于创新的社会氛围和能力，而非单纯的科学投入。弗里曼对日本的研究表明，日本不仅在科学知识的产生方面日益进步，而且很好地将其运用于产业创新，这解释了日本在汽车和电视等先进制造业领域追赶和赶超的能力。⑩金麟殊(Linsu Kim)对韩国的研究显示，研发投入和本地化学习是导致韩国得以成功追赶的两大因素。(11)而本地化的学习和知识的利用有赖于企业、研究和政府构成的“三螺旋”之间紧密结合，(12)从而避免“体系失灵”。因此国家创新体系的关键在于产学研的结合。 值得提出的是，框架2虽然对框架1作了补充和完善，但是二者均认为产出和就业对于国家经济和社会福利至关重要，均将科学技术和创新政策的中心目标定位在推动经济增长，提升国家竞争力方面。 近年来，随着气候变化、贫困、不平等、环境等问题日益凸显，全球治理体系面临新的挑战，仅仅以经济发展为目标的政策日益难以应对这些新的挑战。为此，联合国发起通过17项可持续发展目标(SDGs)、《巴黎气候协定》；区域性组织如欧盟制定的“地平线2020”(Horizon 2020)等计划，高度关注可持续问题，并得到了各相关成员国的积极响应。2016年，英国苏塞克斯大学科学政策研究中心(SPRU)主席约翰·肖特(Johan Schot)和爱德华·斯坦穆勒(W.Edward Steinmueller)提出科创政策“框架3”的概念，他们称为“转型式变革”(transformative change)，(13)认为需要对以往的创新本身进行反思，弥补其过度关注于经济发展目标的不足，就此提出了以下三点主张：
