一、国有资本有效运营的目标：保值增值 近年来，我国出台了一系列措施加强国企改革，以增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，而实现这“五力”不能脱离国有资产保值增值这个基本目标。只有实现国有资产保值增值才能够使“全民”这个终极所有者获得应有的权益。然而，由于产权制度改革不到位，国有资本的委托代理关系未能得到较好的理顺，国有资本运行效率与保值增值绩效还不够理想。2019年11月，国务院国资委印发了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，提出转变监管理念、调整监管重点、改进监管方式、明确监管导向等新举措。这些新举措目的是为提升国有资本运营效率、促进国有资产保值增值、使国有资本更好服务国家战略目标提供制度支持。与“管企业”不同，“管资本”是履行出资人职责的国有资本出资人代表，以资本为纽带，通过有效的法人治理结构履行出资人监管职责，将监管要求转化为股东意志与股东权力，实现国有资本保值增值的新机制。以“管资本”为主，更加体现了价值形态的管理，也更加注重国有资产保值增值的目标要求。 二、当前影响国有资本运营效率的主要问题 (一)国有企业风险防范意识不强，出资人监管尚不够到位 尽管随着国企改革的不断深化，我国国有企业的风险防范意识有所增强，出资人监管也有了较大改进，但目前仍然存在企业保值增值观念不强、风险防范意识薄弱的现象。我国国有资产管理主体多元，资产规模庞大，委托代理链条冗长，国有企业风险管理体系尚不够完备。一些国有企业经营战略不明确，存在行业分布面过宽、内部资源配置不合理，主业不清，盲目追求多元化经营、规模化经营，缺少对主辅产业、生产经营各环节的风险评估与分析，盲目投资、固定资产投资膨胀以及资金周转不畅等问题。而这些问题在宏观上表现为主业趋同以及同业过度竞争，国有资本布局与结构不合理，资本效率不高等。此外，由于出资人监管不到位，还出现国有企业所提供的产品或服务的盈利性与公益性矛盾冲突、利用非经营性国有资产进行市场竞争等问题。 (二)公司治理问题仍较为突出，政企不分问题还较明显 从公司治理的角度看，国有企业作为法定地位的市场主体，其股东会、董事会、监事会等治理主体必须具有法定地位和法定权力。国资委作为政府股东代表履行出资人职责。但从目前情况看，国资委在对国有企业的监管过程中，仍然具有“政府机构”行政色彩，有超出单纯“出资人”角色的情形，常常通过非市场化的行政方法影响甚至决定企业资本运营行为。而普遍存在的“一股独大”及内部人控制问题，导致国有企业公司治理结构失效，经常出现资产配置效率低甚至国有资产流失等现象。国资监管部门既以社会责任目标为由通过行政手段对企业经营进行干预，又以盈利目标为由要求企业按市场化原则进行决策的做法，使国有企业陷入两难境地。 (三)内部控制有效性不足，内外监督体系整体效能有待提高 目前国有企业监督体系存在的主要问题有：一是企业内部控制制度体系不完善，不能满足现代企业管理的要求。国有企业尤其是保障民生的公益性国有企业，存在内部控制制度与业务流程之间缺乏有效衔接的现象，责权划分不明确，资产管理、资金使用等环节尚缺乏严密、科学的制度保证，导致国有资本运营效率一直不够理想。二是部分国有企业内部控制评价与监督机制缺乏有效性。从内部监督角度看，国有企业内部审计部门缺乏独立性与权威性，内部控制责任落实与监督检查等缺乏严格的制度和应有的程序，实施责任主体与监督主体的责任不清，影响了国有企业内部控制的有效落实。三是国有企业外部监督体系仍不够完善。公众获取国有企业的详细信息渠道少、成本高，国资监管机构所披露的国有企业信息大多是综合数据，具体财务指标的披露仍不够充分，影响社会公众知情权的行使，也造成社会公众对国有资本运营难以进行实质性监督。 三、加强国有资本监管的对策建议 (一)加强国有资本预算管理，提升资本预算绩效 1.明确国有资本经营预算主体，强化国有资本收益管理。国资监管部门是国有资本经营预算的主体。做好计划编制，合理分配投资资金，健全国有资本投资项目的决策程序，可以为董事会、监事会提供决策和监督的数据支撑，做到决策与监督的科学化、规范化。在此基础上完善国有资产投资体制，实施战略性调整，采取有进有退的投资战略，提升国有经济的竞争力、控制力和影响力。 2.完善国有资本预算考评与激励机制。转变政府职能，明确政府各职能部门权责清单，尊重市场规律，使国有资本投资体制与其他制度相辅相成，共同促进国有资本投资结构优化；完善国有资本预算考评与激励机制，根据国家经济社会发展和国家宏观调控需要，综合运用经济手段对国有资本投资规模与结构作出规划调整；加强国有资本运营的共享信息平台建设，使其能够全方位、及时准确地反映国有资本投资运营情况。 3.完善国有资本预算的监督，建立硬性预算约束机制。加强财务监管，保证企业财务数据的真实性与准确性，同时通过建立相应的财务管理制度或监察制度等确保企业预算收益和分配预算的实现。 4.强化国有资产保值增值审计监督，做好国有资本收益预算情况和执行情况两方面的审计工作，及时发现并纠正资本收益预算执行中的问题，实现国有资本收益预算目标。 (二)分类建立国有企业资本运作的考核与问责机制
