研究背景与分析思路 本文在儿童概念界定上按照中国统计标准，将0-14岁的未成年人定义为儿童。2010年第六次全国人口普查显示，我国大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人中，14岁及以下人口约为2亿2000万余人，占总人口的16.6%。 在所有的社会政策领域中，健康和教育是最具投资功能的政策类型，而这两类又都跟儿童密切相关。从个体角度看，儿童是生命历程的起步阶段，投资于儿童时期的健康，也是投资于全生命历程；从国家角度看，儿童是一个国家和社会的未来，投资于儿童的教育和健康，就是投资于一个国家的未来。 决定一个社会健康需求的首先是疾病谱，疾病谱又可以理解为主要的健康风险，它是由一个社会的经济、社会、自然环境以及医疗条件决定的①。如果从积极的健康促进而非被动的疾病治疗出发，则需要了解影响健康的经济社会环境，并进行针对性干预。世界卫生组织在其纲领性报告《用一代人弥合差距：通过改善健康的社会决定因素促进公平》②中指出，结构性因素和日常生活环境交织在一起，构成了健康的社会决定因素。健康与健康公平不一定是一切社会政策的目标，但一定是各项社会政策的根本结果。因此，政策和规划必须涵盖所有政府部门，而不仅仅是医疗服务部门。因此健康，尤其是儿童健康，不仅是医疗问题，更是社会问题。 中国近些年的卫生政策也在经历从“疾病治疗”到“大健康”的转变。2016年8月，习近平总书记在参加全国卫生和健康大会时强调，要“努力全方位、全周期保障人民健康”。会后，中共中央政治局审议通过了《“健康中国2030”规划纲要》，作为推进健康中国建设的行动纲领，指导着我国健康服务模式向全面促进人民群众的健康转型。广义的健康政策不仅包括治病，还涉及对于健康风险的控制和健康行为习惯的培养等。该文件强调“把健康融入所有政策”“全方位、全周期维护和保障人民健康”。 然而，无论国内外，狭义的儿童福利均指儿童生活照顾，都不包括医疗健康的内容；而在卫生政策中，主流的分析视角主要是筹资、服务提供、药品供给等，而且老年人因利用更多医疗服务，往往受到卫生政策研究者的最多关注。总而言之，儿童健康服务受到的关注相对较少。本文将梳理我国的儿童健康相关政策，以为这一领域提供一些基础研究资料。需要指出的是，一方面本文所定义的健康特指“生理健康”，而不是世界卫生组织所定义的广义的生理、心理、社会的全面健康；另一方面，就生理健康而言，本文关注影响儿童健康状况的社会决定因素，因此涉及的干预并不局限于狭义的“医疗服务”。 本文接下来将分改革开放前后两个时期回顾我国的儿童健康与服务政策。由于20世纪80年代的十年是改革开放前后的过渡时期，主要是给经济“松绑”，以经济增长自发带动社会需求的满足，无论社会风险还是社会政策都没有显著变化。所以本文的时期界定实际上是改革开放以前的30年与20世纪90年代以来的近30年。 我国改革开放之前的儿童健康政策及其成就 经历了多年战乱，1949年新中国成立初期百废待兴，经济社会各方面情况均较差。对应在儿童健康风险与需求上，我国当时的情况与同时期独立的其他第三世界国家类似，主要包括： 孕产妇健康：分娩条件差、技术低下，孕产妇和新生儿死亡率高；传染病：连年战乱造成自然环境恶劣，传染病肆虐，有些传染病和寄生虫病对于生育和生长发育有直接影响，比如，血吸虫病、钩虫病、疟疾、麻风病、大骨节病等③；营养：与经济发展水平低下有关，儿童营养不良问题明显；医疗服务可及性：国家层面物资匮乏，缺医少药，个人和家庭层面收入低下，抵抗经济风险能力低下。 面对上述风险和需求，计划经济时期的主要应对措施包括： 一是爱国卫生运动。新中国成立初期，各种急慢性传染病和寄生虫病高发。由于最主要的疾病风险是与环境卫生相关的传染病，因此对公共卫生，尤其是农村环境卫生的干预，是计划经济时期卫生工作的重点。1952年，中央启动了以“除四害，讲卫生”为主要内容的“爱国卫生运动”，通过组织开展除四害、改水改厕、卫生创建、城乡整洁等一系列工作，为改变旧中国落后的卫生状况，降低传染病的危害，提高人民健康水平发挥了巨大作用。1959年，《卫生部关于加强人民公社卫生工作的几点意见》中，号召大力开展“除四害、讲卫生、消灭疾病的群众运动”，其重点就是改善居住地、公共食堂、城乡工作场所、学校、幼儿园、敬老院的环境卫生，将其当作贯彻“预防为主”方针的重要手段。爱国卫生运动的内容除了对环境卫生的干预，还有对养成良好卫生习惯、破除迷信、建立科学健康观的宣传教育。1951年，卫生部发布《关于卫生宣传工作的指示》，要求各级政府加强卫生宣传工作。在各地的实践中，针对当时文盲比例大的情况，主要采取“深入群众”展开宣传，比如举办演讲会、座谈会等。而农村地区通过短训培养起来的“半专业、半专职”卫生人员——“赤脚医生”和卫生员，也是深入群众进行卫生宣传的重要力量④。 二是计划免疫。针对天花、鼠疫、霍乱、伤寒这些危害较大且预防接种和注射效果好的传染病，卫生部出台了一系列计划免疫和疫病防治政策。包括1950年卫生部出台的《关于开展军民春季防疫工作的指示》《关于预防霍乱的联合指示》《种痘暂行办法》，同年政务院下发的《关于发动秋季种痘运动的指示》等。尤其是在对于天花的预防接种方面，在《种痘暂行办法》中，该计划免疫政策针对天花预防，其中规定婴儿应由出生后六个月内种痘一次，届满六足岁、十二周岁及十八周岁时，应各复种一次，政策覆盖对象是天花流行区域及邻接地区的所有居民，并规定私立医院也可以种痘，并且有种痘义务，费用由国家财政负责。20世纪60年代初，我国通过接种牛痘消灭了天花，较世界卫生组织1980年宣布全球根除天花早了十几年。在针对新生儿和儿童的预防接种方面，1957年，国务院下发了防治血吸虫病的《国务院关于消灭血吸虫病的指示》，卫生部出台了预防结核病的《卡介苗接种方案》，其中将新生儿以及一岁以下的婴儿作为主要对象，同时照顾年龄较小的未接种过的幼儿，其次是有组织的儿童(托儿所、幼儿园、小学、中学)，以及散居儿童和新进入城市的、有组织的农村青年及新入伍者。并规定对于新生儿的接种，在大中城市三年内逐渐达到应接种人数的80%以上。
