全球城市综合防灾规划中灾害特点及发展趋势研究

      城市综合防灾规划是城市总体规划的重要组成部分，在我国各大城市新一轮的城市总体规划编制中，城市安全与防灾问题成为规划编制关注的焦点之一[1-2]。其中，城市灾害识别和风险评估是城市综合防灾规划编制的基础，充分认识并确切了解城市所面临的综合灾害风险，掌握城市防灾薄弱环节，是科学合理制定规划措施的前提[3]。

      然而，目前我国城市综合防灾规划编制尚缺乏明确的编制标准、编制办法和技术规定等，对城市将面临的灾害和形势也缺乏有效预测和判断的手段，普遍对城市面临的灾害种类、特点及其对城市的影响范围、程度及可能造成的灾害后果等掌握不清，进而导致综合防灾规划的目标、措施等内容与实际情况相互脱节，规划编制缺乏科学性和针对性[3-4]。可见，在城市总体规划层面编制综合防灾规划，迫切需要研究确定灾种的方法，以便奠定科学的、具前瞻性的防灾应对基础。

      1 研究思路与研究对象概况

      1.1 研究思路

      本文选取10座典型全球城市，通过研究城市总体规划或战略规划中城市综合防灾规划相关章节，汇总聚类灾种，挖掘灾种背后的孕灾环境和影响因素，总结城市安全与防灾问题背后的共性、特殊因素并判断其发展趋势，为我国大城市新一轮城市总体规划修编中科学确定防灾应对问题，确定防灾规划的目标方向提供参考。具体研究思路如图1所示。

      

      图1 全球城市灾害特点及其发展趋势的研究思路

      1.2 研究对象选取

      本研究选取的10个全球城市包括5个亚洲城市(北京、上海、香港、东京、首尔)，3个美洲城市(纽约、华盛顿、洛杉矶)，以及2个欧洲城市(伦敦、巴黎①)(图2)。北京作为中国的首都，是社会和文化背景最具代表性的城市；上海地处长江入海口，是长江经济带的龙头城市，是中国首批沿海开放城市和滨海滨江城市的典型代表；香港由于历史和地缘关系，是国际城市发展经验本土化的范例；东京和首尔地处东亚，与中国城市有较为相似的文化和区位背景，尤其是东京，由于其特殊的地理因素和防灾历史，在城市安全与综合防灾方面积累了丰富的经验。以纽约为中心的美洲城市以及欧洲城市伦敦和巴黎属于全球城市体系中最高能级的城市，有着全球城市发展的最新经验和最广视角[5]。

      

      图2 10个案例城市分布图及其人口与用地面积统计图

      1.3 研究对象灾害特点概况

      将10个案例城市的基本情况和防灾问题进行汇总(表1)，发现以下基本特点。(1)与国内城市规划相比，其他几个城市在总体规划或战略规划层面关注的城市安全与综合防灾问题与规划主题紧密相关，而非大而全的罗列。(2)分析灾种的方法普遍包含历史数据收集、历史事件回顾、相关设施的现状分析以及公众调查与访谈等，同时考虑城市未来发展预测和目标。(3)对地震、火灾、洪水等自然灾害的关注度依然较高；同时，恐怖袭击(暴力犯罪)、空袭、社会分异危机等人为社会灾害和食品安全、传染性疾病、空气污染、公共健康等与居民身体健康密切相关的安全问题成为新的关注点。(4)各个城市所确定的安全防灾问题的背景与原因，具有共性和一定的特殊性。

      2 全球城市综合防灾规划中的灾种聚类分析

      运用统计分析的方法，将10个案例城市相关规划中涉及的城市安全与综合防灾领域关注的重大灾害问题进行汇总。

      2.1 全球城市综合防灾规划中的灾种统计

      将10个全球城市关注的所有问题进行归类合并，共涉及23种重大灾害问题。累计各灾害出现次数(频数)，并按降序绘制柱状图(图3)，各灾害的频数从7次到1次不等，频数越高，表明其产生的背景因素越可能在全球范围内具有较强的共性，反之则共性较弱。

      

      图3 23种重大灾害问题出现频数统计分析

      按照频数将重大灾害问题分为四个等级(表2)：第一等级，频数为6-7次的灾害问题，包括洪涝灾害、能源问题、供水安全，表明10个城市中有半数以上的城市将该类灾害纳入了中长期规划考虑的范畴内，该等级的灾害问题在大城市中具有普遍性，各城市关注度较高；第二等级，频数为5次的灾害问题，包括气象灾难、空气污染、火灾、公共健康、恐怖袭击与犯罪等5种，表明半数的城市关注了以上灾害；第三等级，频数为3-4次的灾害问题，包括水污染、地震、疫病、土壤污染、生命线系统安全、社会分化危机等6种，表明近三分之一的城市关注了以上灾害；第四等级，频数为1-2次的灾害问题，包括海平面上升、地质灾害、信息安全、交通事故、经济危机、海洋灾害、沙土灾害、公共场所事故、食品安全等9种，表明这些灾害问题的背景因素可能具有地方特殊性。