外交经费是外交的经济基础，其充裕与否对外交活动之开展有不小的影响，是我们研究外交史时不应忽略的问题。近年来，“北洋外交”成为一个学术热点，①但对北洋政府的外交经费，学界尚缺乏专门研究。财政史研究者对此问题关注不多，相关论著在考察北洋财政时，多集中于分析整体的财政收支结构或关税、国债等重要的税收类型，对政府经费的实际收支方式及财政对各项政务的具体影响关注较少，在论及外交经费问题时多为一笔带过。外交史论著中也缺少这方面的深入研究。一些外交史研究者虽已注意到经费问题对北洋外交的制约作用，②然在讨论外交经费时，基本都是根据财政预算与制度规章做简单论述，而未将外交经费问题放在北洋财政的总体框架中进行分析。③北洋政府时期的预算数字与制度规章常与真实的收支状况有很大差异，不了解当时中央财政的实际运转情况，仅据这些纸面信息展开考察，很难揭示外交经费的真实面貌。有鉴于此，本文将在民初的财政大环境中，深入考察北洋政府的中央外交经费，④这或有助于我们更深入地理解民国前期中央财政的运转方式。 下面，笔者将利用北洋政府外交、财政方面的档案及其他相关史料，勾勒北洋政府外交经费的收支结构与变动轨迹，并考察经费问题对外交官员所产生的具体影响。 一、外交经费的收支结构 北洋政府中央外交经费的常规来源为财政部拨款、海关解款及美国退还庚款，在中央财政能正常运转的情况下，三者一般占到外交收入的九成以上，参见表1。 表1 1913至1915财政年度外交部的收入构成
| | 外交收入合计(万元) | 财政部拨款占比(％) | 海关解款占比(％) | 退还庚款占比(％) | 以上三者总计(％) | |
| 1913 | 495.6 | 38.6 | 15.9 | 37.3 | 91.8 | |
| 1914 | 382.0 | 45.3 | 18.9 | 32.9 | 97.1 | |
| 1915 | 425.8 | 47.0 | 14.8 | 34.9 | 96.7 |
资料来源：《外交部第二次统计表(民国二年分)》(1916年刊印)，中国第二历史档案馆编：《北洋政府档案·外交部》第74册，中国档案出版社出版2010年版，第220、221、224-229页；《外交部第三次统计表(民国三年分)》(1918年刊印)，《北洋政府档案·外交部》第76册，第514、515、518-523页；《外交部第四次一览表(民国四年分)》(1919年刊印)，《北洋政府档案·外交部》第79册，第254、258-262页。为节省篇幅，下文所引《北洋政府档案》均不再标明编者。 说明：财政部拨款仅包括财政部所拨本部经费和出使经费，财政部对其他外交支出的小额拨款因原表缺少说明，未能列入。海关解款根据原表内本部经费和出使经费的“各关拨款”项加总而来。退还庚款据原表“清华学校经费”“游美学务经费”加总得出。本文中的财政年度均指当年7月1日到次年6月30日。在1915年下半年和1916年上半年，北洋政府一度将财政年度改为历年制(1月1日到12月31日)，但1915年的外交部统计表是1919年刊印完成的，其所列1915年度收支数字仍以1915年7月到1916年6月为时段范围。 晚清时，中央外交经费主要从关税内拨发，总理各国事务衙门(1901年后改外务部)经费主要来自船钞，出使经费出自关税，户部拨款很少。⑤辛亥革命期间，关税全部被用作偿付外债，不再拨作出使经费。此后，财政部直接拨款遂成为外交经费的主要来源。表1显示，在1913到1915财政年度，财政部拨款占外交部收入之比重分别为38.6％、45.3％和47.0％，是最重要的收入来源。正常情况下，外交部会参照年度预算制定外交经费的月度支出标准(月度支付预算书)，经财政部审核同意后，即由国库照以上标准按月拨款(如有预算外支出，则依临时支出办法，经外交部申请，由财政部筹款发放)。但因北洋政府时期中央财政常常短缺、预算实施不力，财政部拨款很不稳定，有时不能按时足额发放。特别是到20世纪20年代，财政形势不断恶化，国库拨款每有拖欠，外交经费更多要依赖外交部的各项独立收入。 外交经费的另一项重要常规收入是海关定期解款(下文讲到的关余拨款为临时收入，不在其内)，其主要来自三成船钞。该款由各地税务司定期汇交江海关，经江海关监督汇给税务处，再由税务处交予外交部。其支用基本是由外交部独立掌握，财政部难以干涉，只是收支数目需报财政部、审计院审核。该款主要用于外交部本部支出，只有本部支出有余时，剩余部分才会作为机动部费，拨作其他开支。所谓船钞，系各地税务司按出入关船只吨位征收的一种管理费。晚清时，船钞之三成被指定解交总理衙门。⑥辛亥革命后，三成船钞仍继续汇解外交部。到1916年8月，受一战影响，船钞短收，解交外交部部分从三成减至一成七。1917年4月起，船钞全数用于港务，解外交部之款改从海关正税内拨付，数额按一战前船钞年均数之三成计，此后该款即改称“抵补船钞项下三成”。⑦1921年，因财政部无力拨款，外交经费紧张，经外交部与总税务司交涉，从是年8月起，抵补三成船钞款从每月5.4万元提高到7.74万元。1926年后，外交经费短缺问题更为严重，总税务司同意从是年7月起，在抵补三成船钞外增拨一成船钞给外交部。⑧各年船钞(抵补船钞)内所拨外交经费的具体数目可见表2。除船钞(抵补船钞)拨款外，海关还有以其他名目给外交部的定期拨款，但数目较小。⑨单从数额看，海关所解外交经费规模并不很大。表1显示在1913到1915财政年度，海关解款只占外交部总收入的15.9％、18.9％和14.8％。但由于该项收入较稳定，当财政部无法及时拨款时，它即成为外交部至关重要的一笔款项。
