中图分类号：C913.7；DF48 文献标识码：A 文章编号：1004-3780(2019)06-0066-16 DOI:10.13583/j.cnki.issn1004-3780.2019.06.006 一、研究背景 改革开放以来，在城市化、工业化与全球化的冲击下，我国经历着前所未有的大转型。儿童在社会变迁和转型中，其生存与发展呈现出多元的态势，面临着不平等、流动性与脆弱性引致的困境[1]。社会的结构性变迁，特别是家庭结构的变化直接导致了儿童福利问题的增多，涌现出大批留守儿童、流动儿童、贫困儿童等“特殊困难儿童”。与此同时，随着陷入困境的儿童数量的增加，其福利需求呈现出日益增长的趋势，突出表现在儿童福利的社会化需求、儿童个体深入多样化需求以及儿童社会福利的专业化需求上[2]。传统的补缺型儿童福利囿于保障对象和保障内容的单一，急需做出调整和变革。 作为社会变迁对儿童福利转型需求的回应，2010年国务院办公厅下发了一份具有普惠意义的政策性文件——《关于加强孤儿保障工作的意见》(国办发[2010]54号)，指出有必要建立符合中国经济社会发展水平的孤儿保障制度，采取多种方式拓宽孤儿安置渠道，从基本生活保障、医疗康复保障、教育保障、就业住房保障等多方面建立更为全面的保障体系。2013年，适度普惠型儿童福利制度建设试点工作率先在江苏、浙江、广东开展，把困境儿童确定为重点保障对象。2016年6月，国务院发布了《关于加强困境儿童保障工作的意见》(国发[2016]36号，以下简称《意见》)，专门关注困境儿童权益的保障。困境儿童的情况受到了社会的高度关注，北京、江苏、福建、广东等省市作为第一批为此配发了具体的实施意见。 “困境儿童”是一个宽泛的群体，涵盖流浪儿童、贫困儿童，与其他弱势儿童如留守儿童、残疾儿童、重病儿童、困难家庭儿童等也各有重合或叠加。2016年发布的《意见》表明，中国受保障的特殊儿童的范围从被遗的儿童和孤儿扩大到其他需要帮助的困难儿童，保障的内容也从基本的生存与生活保障，扩展到更全面的领域，如教育、医疗、救护、康复、服务等。因此，“困境儿童”是一个具有普惠性含义的概念，该概念的提出是对建立适度普惠型儿童福利体系的有力回应。 基于上述政策背景，各地开始陆续将原先分条块出台执行的不同类别困境儿童保障政策重新进行组合设计，不仅包括从区域顶层设计到点面的具体联动执行，还包括社会力量的参与规范机制拟定。本文期望通过文献分析的方法，对比各地政策落实情况，以回应国家政策中的基本原则、体系建立以及保障体系，为新政策的改善和未来发展方向提供建议。 二、困境儿童政策研究回顾 自2013年民政部开展“适度普惠型儿童福利制度建设的试点”工作起，儿童政策研究的对象由过去关注留守儿童、流动儿童为主，开始出现了困境儿童、困境家庭儿童、孤儿等，“困境儿童被摆放在明显的社会视域中进行探讨”[3]。学术界越来越多地关注“困境儿童”福利体系的建构，其中责任主体、保障制度以及参与机制是三个较为集中的分析维度。 (一)责任主体 我国的儿童福利制度正处于由传统的补缺型福利模式向制度化再分配型过渡的阶段，现阶段国家提出的“适度普惠型”的儿童福利政策正是在过渡时期采取的策略。在这个过程中，政府要承担起越来越重要的福利责任主体的角色，以解决市场制度在社会福利方面所带来的不足，为困境儿童的福利保障承担更多的责任。吴鹏飞在研究儿童福利权的国家义务时指出，国家或政府作为责任主体在儿童权利的保障和促进上具有不可推卸的责任和义务[4]，但事实上，儿童福利保障在理论和实践层面都遇到了障碍。政府在儿童福利政策上的主导地位一直是明确的，在困境儿童分类保障政策中更是明确了政府各相关职能部门的组织实施职责，将民政部门、妇儿工委办公室、残联、教育、卫生计生、人力资源社会保障、公安机关等纳入困境儿童保障的责任主体中。儿童需求是多方面的，以上部门的工作重点和职能各不相同，困境儿童的保障工作与以上的部门均有密切的联系，将其纳入责任主体能够为困境儿童提供更为全面的保障服务。然而，从现行制度来看，囿于缺乏对这些保障主体之间责任的明确划分，造成了现实中出现责任推诿、不负责的情况[5]。杨文健在江苏省分类救助的研究中发现，困境儿童的救助存在着各级部门职责不清晰、救助主体与联合部门协作性不强的问题，造成了共同的不作为、互相推诿、扯皮等现象[6]。 随着社会的转型和变迁，家庭结构发生了重大的变化，儿童问题涌现，传统的补缺型福利政策面临着现实的挑战。纵观发达国家儿童福利政策的发展，可看出，多数国家的政策重心已从被动救助渐渐转向预防性的家庭支持。家庭也被视为风险应对的关键主体，被纳入儿童保障体系中。如美国是一个自由主义的福利国家，政府在福利提供上处于补缺性的角色。近年来，越来越多的学者意识到在美国的儿童福利保障中家庭的重要性[7-8]，呼吁美国政府必须制定更全面的政策，为家庭提供支持以解决照顾儿童的需要[9]。因此，美国的儿童福利制度也经历从“保护儿童”到“回归家庭”的过程，十分关注儿童所处的家庭环境。在提供普遍、高质量的儿童保障方面，瑞典、挪威和法国都走在世界的前列。瑞典推行国家支持型、母亲友好型的儿童福利政策，优厚的亲职假与普遍的公共托育服务是其独特之处[10]。法国也为母亲提供了丰厚的亲职假，不仅母亲在生产和哺育期间能享受休假与津贴，父亲也能享受到3～11天的带薪育儿假[11]。挪威政府十分注重家庭在保障儿童福利方面的责任，一直认为儿童在家庭中生活才能体现儿童利益最大化原则，儿童与父母的关系以及这种关系本身被看作是一种资源[12]。此外，与我国拥有相似文化传统的日本在儿童福利政策中对家庭的支持力度也非常大，在实施上，日本推行以家庭为主的多中心儿童福利供给机制，关注家庭作为“保护者”的责任[13]。
