文章编号：1673-9493(2019)05-0069-08 中图分类号：TU984 文献标识码：A 引言：学区制改革的空间问题 党的十八届三中全会提出：“义务教育免试就近入学、试行学区制和九年一贯对口招生”。作为义务教育均衡发展体制机制的创新模式，“学区制”①一词在我国并不陌生，但当前各地改革仍处于“摸石头过河”阶段[1]。已有对学区制的探讨主要分散于教育学相关文献中，内容侧重行政架构和管理经验评介[2]、学区制起源[3]、农村学区合并研究[4]等；而规划相关研究则侧重学区划分模型技术[5-6]，将学区视为空间上合理的就学服务范围，与制度讨论接壤不多。在笔者参与的城市中小学设施规划实践中也存在以下迷思：学区的概念和划分依据是什么？学区与已有行政单元(如街道)、规划单元(如街区)的边界关系如何？ 考虑到学区划分技术的现实政策应用不多，有必要从地理学视角综合考察一个学区格局是如何形成的。以学区体系成熟的美国为鉴，本文从较大的时间跨度和国土尺度概述学区体系格局的形成及其影响因素，对比思考我国学区制改革和相关规划研究。作为覆盖全国的地方政体②，学区的形成、扩张和合并是复杂的政治地理过程，而非简单的行政划分。学区制是美国公共教育作为地方性事务的运行基础，也体现出地理空间上的社会经济分异格局。为什么美国学区边界与市县区划不完全一致？哪些因素导致学区的扩张与合并？其效果如何？本文同时参考自上而下的评介和持有自下而上需求视角(demand-side view)的文献[7]，梳理美国学区格局形成的过程及动因，旨在抛砖引玉，揭示与空间挂钩的学区制内涵。 1 美国学区制形成历程 1.1 学区制的雏形 美国最早的学区出现于17世纪早期马萨诸塞州由殖民定居点发展成的市镇社区，这种市镇社区的功能与中古英格兰的教区(parish)③类似[8]。为满足学生徒步入学需求，具有相似文化信仰背景的欧洲移民筹资兴办了社区学校。在公共财政体系出现之前，学区通过地方社会资本如私人捐资、教会和家长管学维持日常运行，自发形成教育委员会并建立起教学管理制度[9]。随着移民聚居范围扩大，市镇学区通过巡回教学(itinerant teaching)④满足周边农村的就学需求。当其独立办学需求增加，市镇巡回学校大多撤回，学区从市镇扩展至郊区农村[3]。在此过程中，学区从民间组织逐步转变为政府，通过立法获得行政主体地位，并具备了选举教育委员会、征收教育税和制定教育方针的权力职责[3]。新英格兰地区的康涅狄格州和马萨诸塞州最早分别于1766年和1789年颁布法令，将学区自主办学权合法化；此后纽约州(1812年)、俄亥俄州(1821年)、伊利诺伊州(1825年)等先后效仿[9]。学区委员会选举权、独立的教育税收权和行政管理权的法律性确认，是“学区制”正式确立的标志。 1.2 学区制的扩张 建国以后，伴随各地移民迁徙和征收教育税的立法斗争，学区制在美国境内，尤其是重视教育和有产者众多的城市扩张。1820年代“公立学校运动”(common school movement)⑤的倡导者最初在北方城市游说实业家、慈善家等，因为私人捐资一向是学校获得稳定税收前的主要资金来源[9]。除此之外，公地收入作为美国公共教育资金来源的传统由来已久。出于从土地财税掘金的动机，学区制是18世纪后期西进运动中联邦国会鼓励土地开发的手段，即通过学校这一合理税收渠道保证地方公共服务运营以吸引定居者[10]。《1785年土地法案》(The Land Act of 1785)和《1787年西北条例》(Northwest Ordinance of 1787)规定，中西部各州从国会获赠的土地收入必须按规定用于教育，并以此作为加入联邦的条件之一。全国公地调查将市镇划为6英里见方的单元，由国会向市镇捐赠中央“学田”(school section，通常是第16块)用于运营公立学校(图1左)。“学田”每年出租的收益由整个市镇已建的一室学校(one-room school)⑥分享；当免费公立学校成功吸引定居者后，国会则获得相应的土地增值。校园选址并非位于“学田”，而是由本地业主定居后考虑自家上学距离共同决定(图1右)。这种方式在当时形成的学区体系通常是弹性而破碎的[10]。 1.3 学区权力上移 自从学区制法定化以来，关于国家教育行政架构集权化还是分权化的争论一直没有停止。19世纪的教育改革家，以“公立学校之父”贺拉斯·曼(Horace Mann)为代表，基本主张教育行政管理权力集中和标准化的学区系统[11]，因为学区的分散自治与美国作为联邦国家应有的国民教育整体性理念相违背[12]⑦。而主张分权者则倾向于夸大地方办学成效，保证地方选民的投票效力(包括办学在内的地方自治成效越好，地方选民的自治权利越受到保护)。客观而言，由于农业机械化发展、农村经济和人口增长衰退、通向高中教育的分年级学校出现、汽车发明以及公共交通服务的提供等，满足工业社会发展需求的公立教育是标准化、集中化和城市化的[13]，这种趋势指向教育行政权力向更高层面政府集中。 19世纪末，联邦政府成立州教育委员会，由各州掌握领导权并整合所辖学区，导致全国范围内学区数量急剧减少。20世纪初全美约有20万个学区，二战后尚有11万个，1970年代后下降到2万个以下[14](图2)，到2005年不足15000个，基本上都是由于农村一室学校合并入大学区的分年级学校所致[15]。有研究自上而下解释了合并动因，包括：农业人口数量下降与城市人口密度上升；州教育资助的重要性上升，导致州内学区因质量差异引起合并；属于国家教育联盟的教师比例增加，反映出以合并降低组织成本的政治需求[16]。同时也存在自下而上的动力助推：地方投票者需要持有高中以上文凭的劳动力并避免资产价值下降，也就同意了学区合并的大规模展开[7]。
