新中国70年乡村发展与城镇化的政策演变及其态势

       中图分类号：K901 文献标志码：A 文章编号：1000-8462(2019)10-0139-07

       1949年以来，城乡关系一直是中国最重要的学术和现实问题之一。改革开放前，由于尽快实现工业化和现代化的需要，国家不得不倾力工业和城市发展，直至1958年的户口管理条例出台，城乡二元结构逐渐根深蒂固。伴随着改革开放，城乡二元结构有所松动，但城乡差距逐渐拉大。近10年来，城镇化和全球化的快速演进使得城乡关系发生剧烈变化，城乡协调发展面临巨大的挑战。新中国成立70周年之际，有必要从文献和政策演变的角度简要总结城乡发展的阶段、轨迹和特征，分析改革开放以来乡村发展和城镇化战略的关系，这对进一步推进新时代乡村振兴和新型城镇化战略的有机结合具有重要的理论和现实意义。

       1 新中国70年城乡关系的演进

       城镇化与乡村问题不但是国内外、多学科研究的重点和焦点，也是关系到国计民生的重大战略问题。城镇化不应被单纯地理解为城市发展，它实质上是乡村向城镇转变的复杂过程，因而必然涉及到乡村发展。尤其对中国这样的长期以农业为基础的发展中大国而言，既需要顺应世界城镇化快速发展的趋势，又要解决好自身的“三农”问题，城镇化与乡村振兴均成为国家战略，正是反映了这种客观必然性。

      

       数据来源：由《新中国五十年统计资料汇编(1949-1999)》和国家统计局(http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0301&sj=2018)数据整理计算所得。

       图1 1949-2018年城乡发展水平

       Fig.1 The development level of urban and rural areas from 1949 to 2018

       1949年开始，虽然对于城乡关系一直很看重，但国家发展的重心逐渐转向大力提升工业化和城镇化水平[1]。1949-1961年，我国的城镇化水平从10.64％快速提升至19.29％(图1)。与此同时，城镇化快速发展也带来了城镇口粮和管理等难题，国家不得不劝阻“盲目流入城市的人口”回到农村，并于1958年出台了《中华人民共和国户口登记条例》，严令限制乡村人口流向城市。随后的“上山下乡”等政策，更是使得城镇人口倒流农村，所以在1962-1977年，我国城镇化水平先出现短暂的下降，后停滞在17％左右。1959年前，城乡消费差距部分与城镇化水平相契合，1959-1967年，城乡消费差距有所下降。为了提升工业化和城镇化水平，国家在1953年实行计划经济体制，陆续颁布了统购统销、人民公社、城市劳动就业和社会福利等制度与政策，一方面严格限制农村人口流向城市，另一方面极大地保护了城市居民的利益，最终形成坚实的城乡二元结构[2]。

       改革开放以后，我国城镇化率先从1978年的17.92％提升至1996年的30.48％，后从1996年的30.48％高速提升至2018年的59.58％，平均一年约提升1.4个百分点。虽然城镇化快速发展，人民生活水平逐步提高，但城乡之间的差距依然很大，缓解乏力，城乡消费比和城乡收入比也很不稳定。城乡消费比基本保持在2.5以上，城乡收入比维持在2倍以上(图1)。我国工业化仅用短短几十年的时间就走过了发达国家几百年的历程，快速的城镇化更是成为影响世界的重大事件。但是，高速发展的背后却是城乡发展不均衡和乡村发展不充分的重大问题。

       改革开放以后，城乡协调发展已经成为共识，也是学术研究的热点话题。从农村改革到城乡统筹发展再到乡村振兴战略，从小城镇到城镇化再到新型城镇化战略，反映了城乡关系是改革开放以来中国发展的主调，实现城乡融合是新时代国家发展的主要目标之一。

       城乡关系是国内外学者研究的焦点话题。可根据看待城乡关系的基本态度，划分为早期、二元结构范式时期、1980年代后三个阶段：早期学者强调城乡关联，二元结构理论存在城市偏向，1980年代后又开始普遍强调城乡融合和关联发展[3]。这个阶段划分与实际的城乡关系演进大体一致。西方国家经历了从城乡二元对立到城乡一体化过程[4]。城乡治理上，也大致经历了“乡城合治—城乡分治—城乡合治”的过程[5]。1990年代后，乡村建设和治理逐渐成为研究热点[6-12]。乡村性、农村空间的未来、气候变化和粮食安全与乡村演变的关系等问题开始成为研究的重点[13-15]，反映出极端重视城市到城市与乡村并重的态势。

       2 改革开放以来城乡关系研究的三个阶段

       根据文献分布和政策重大程度，可将国内对于城乡关系的研究分为三个阶段：改革开放到21世纪初、十六届五中全会(2005年)到“十二五”期间(2014年)、“十三五”规划后(2015年至今)。

       1980年代到21世纪初，国内研究要么是“城市偏向”，要么是“乡镇偏向”，如以费孝通为代表的“小城镇论”和樊纲等为代表“大城市论”之间的争论，前者认为乡镇企业是符合我国国情的重大思路[16]，后者则倡导大力发展大城市[17]。

       十六届五中全会“新农村建设”的提出到“十二五”时期，国家将发展重点转向着力解决不平衡、不协调、不可持续的问题。学术界也掀起了新一轮城乡关系研究热潮。结合新型城镇化与新农村建设，城乡发展关系、城乡发展模式、城乡发展阶段以及城乡协调发展政策是研究的焦点。有人主张新农村建设是城镇化的客观基础，而城镇化是新农村建设原动力[18]；从地域空间、人口流动、产业基础、公共产品和公共服务四个角度看，新型城镇化与新农村建设是内在关联的，是一个统一体，城市辐射带动型、农业产业化推动型、村企一体化引领型、资源开发促进型是二者协调的主要模式[19]；城镇化与新农村建设协调发展的模式比较表明，城镇化与新农村建设在理论和整体上是协调的，在现实和局部上不协调，存在并进模式、扶植模式、复制模式和吞噬模式等[20]。城乡发展阶段以1994年为界，乡村工业推动的城镇化和城市工业推动的城市化形成“双轮驱动”模式，这是中国区别于发达国家和许多发展中国家城镇化道路的特点[21]。在如何推进城乡协调发展上，也是颇具争议，有坚持工业化、城镇化与农业现代化同步推进论[22]，也有乡村转型优先论[23]，反映出城镇化与乡村发展其实是一个重要而充满争议的话题。