宣统朝东北大鼠疫先后蔓延66个府厅州县，疫毙者达46747人，引起极大恐慌。①然而，位于海陆交通要道上的营口②却未发现染疫者。究其原因，显然与此时营口卫生局专业地应对疫情③，具有丰富的卫生行政经验④不无关系。事实上，营口的卫生组织和制度在1899年10月已经创立，较之1900年八国联军驻津都统衙门设立的卫生局更早，可算中国最早设立卫生行政的地方。⑤卫生行政指的是，通过建立卫生组织和制定卫生规则，对卫生防疫事务进行管理，包括组织和制度的内容。卫生制度是指，近代以来西方各国为免受传染病侵袭，共同构建起一套包括检疫、隔离、消毒和治疗等内容的规则，应对疫情和进行卫生治理。⑥作为政府设立的专门机构，卫生局扮演着卫生制度执行者的角色。 除了初创意义，营口卫生行政的建立过程还具有重要的学术价值。关于新式组织和制度在近代中国源起的研究多集中于移植一途，强调制度以自上而下的命令方式从他国引入和实施，且主要集中于法律移植问题。⑦此类研究关注的是作为行动者的政府的主动性作为，未能深入具体历史情景讨论制度建立的复杂过程。由于营口地缘政治复杂，其卫生组织和制度的建立漫长而多变，充满戏剧性。可以说，营口卫生行政的诞生并不是某一单一模型日益处于支配地位，而是一种有趣得多的“多层次的历史过程”，其明显特征就是“充满了相互竞争和冲突的行动者及其行动逻辑”，充满了讨价还价以及各种新形式。⑧这种典型性将丰富我们对近代中国新组织和制度产生的认知。 本文尝试以清末营口卫生局和卫生制度为主线重构卫生行政的成型过程，既按照时间顺序分析突发疫情所引起的国际干涉，以及俄、日的军事占领对卫生行政的不同影响，也注重分析在各个阶段为保证卫生行政的正常运行，列强采取的不同干涉形式及其原因所在。希望在多元的历史图景中揭示营口卫生行政不仅是防疫的产物，更是列强干涉的结果，恰如东北地区卫生领域内的“飞地”；同时希望从组织和制度的视角对营口卫生行政源起的研究，除揭示这种来自“供给方”的制度扩散的特性外，还可以拓展中国公共卫生史研究的广度和深度。⑨ 一、疫情来临之际的营口 营口，旧名牛庄(New Chwang)，是近代东北地区最早开放的通商口岸，位于海城县与盖平县交界处的没沟营。自1861年正式对外开埠后，营口开始设署办事。1865年，谕旨裁撤专职山海关监督，改设奉锦山海关兵备道，兼任山海关兵备道，管理沿海各口的涉外、厘税等全部事务。⑩1867年，山海关道俊达为守卫要隘，开始修筑土围，营口始具城市雏形，有了“围内”和“围外”之别。(11)围内由山海关道直接管辖，围外分归海城县和盖平县管辖。1899年，营口成为东北地区繁荣的港口城市，围内人口已达6万左右，其中外国人有150多人。(12) 营口进出口贸易额非常可观，1902年进出口贸易总额达6000万海关两。(13)山海关道征收了东北地区贸易的主要税收，分别上缴给海关总税务司和直隶总督。关税收入除经总理衙门准拨关务经费部分外，其余直接缴海关总税务司，地方不能截流。(14)常关税收“每年收数，向不造报”，每年报部仅18万两，“中饱瓜分，竟逾百万之多”。(15)如此，营口地方税收数额不详，官员常中饱私囊，且税收大多上缴，当地财政窘迫。不过，营口贸易额巨大，地方社会富有，尤其是各商号拥有大量资金。在政府无钱、商人富庶的状况下，社会事务基本由商人办理。 营口经济繁荣，人口增加，循例出现专职办理社会事务的组织。(16)营口商界设有议事会(又名公议会)，“凡地方创办公益慈善各举，均由议事会公议行之”。(17)不过，议事会是众商议事的组织，办理具体事务的则是各地会馆。作为一个新兴口岸城市，营口商人来自全国各地，大家以地域为体认，组成会馆，管理慈善公益事务。19世纪末，与其他商业发达城市一样，各会馆在营口开办的慈善事业主要包括开办义庄和施药济民两项。 义庄主要职能有二：一是殡舍，即暂时收存那些客死异乡人们的棺材的地方，以等待时机运回家乡；一是义冢，即掩埋因贫困不能自建坟墓者或倒毙路旁者的公共墓地。营口先后成立若干带有地域色彩的义庄。三江义庄由三江公所会董姚景安、沈承嗣、翁正修等于1840年创立，位于阜有门外，有义冢数十亩，“停厝多年，无力归乡者，即行埋葬”。直隶义庄有殡舍18间，义冢地80余亩，“凡无地葬埋之流民均许埋葬之”。山东义庄保安堂由山东会馆董事于1851年创办，有义冢地200余亩，位于阜有门内。粤东义庄于1889年经粤东会馆会董创立，“殡舍宽敞，供祭如仪”。(18)然而，此种中国人的传统善举却在鼠疫期间饱受非议，为外人所诟病，不得不被迫改变停棺习俗，将死者直接埋葬。 1887年，三江公所甫经成立，就创办施医局，施治时疫。(19)1895年夏，营口疫疠大兴，当地药物不敷使用，该所在报纸上登载募药启示，先后收到各地寄来的各类药物。(20)这些已有资料虽不足以完全说明营口地方防疫的状况，但可反映出大致情形，即地方会馆基本依照传统将施药救治作为应对疫病的主要手段，且当地缺乏足够的药物，需要从外地购置以应对严重的疫情。 营口的发展深受外国的影响：一方面随着海外贸易发展，英国、德国、瑞典、挪威和日本成为营口的主要贸易往来国(21)，营口渐成全球贸易网络的一员；另一方面，先后有11国在营口开设领事馆，以交涉的方式对当地施加影响。(22)19世纪末，俄国和日本两国对东北虎视眈眈，相互对峙，直至爆发日俄战争。俄国财政大臣维特希图通过西伯利亚大铁路加强俄国在远东的战略地位，取得中东铁路北满干线和南满支线的修筑权。1898年6月，中东铁路全线开工，俄国政府不惜承担巨额修筑费用，1898-1901年共拨款25216.7万卢布。(23)还聘请约6万名中国工人到铁路上工作。(24)因此，对俄国而言，修筑中东铁路是头等大事，鼠疫的威胁是他们最担心的事情。
