中图分类号：K252 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2019)09-0158-13 在晚清财政史的研究中，中央与直省的财政关系一直是一个受到广泛关注而又众说纷纭的论题。而这个极具争议性的论题又支撑起一个更为宏大的论题，即晚清是否存在“督抚专权”。早在上世纪三四十年代，吴廷燮、罗尔纲、彭雨新等人就相继撰文讨论，其主要观点在于咸同以降，清廷的财权逐渐下移，构成了各省督抚专权的重要内容。后世的诸多论著或承袭之，或申论之。八十年代以后，刘广京、何汉威、陈锋、岩井茂树等人对此问题又有了新的看法，或发起挑战，或重新评价。本文将在前人研究的基础之上，结合近代浙江财政状况，对省财政的形成及其限度作一较长时段的考察，以期为相关问题作进一步的厘清①。 一、清代中前期的“省财政” 在各类清代政书中，有关财政收支的叙述中通常会有“京师”与“直省”的表述，并无“中央财政”、“省财政”或“地方财政”的分野。例如，成书于乾隆年间的《清朝文献通考》即有载：“直省经费之额，各省州县田赋除输布政使司转输户部外，存库以待经费者，是曰存留。”②以今人的眼光视之，“直省经费”很容易被理解成“省财政”。那么，这里的“直省经费”是否等同于“省财政”?事实上，这个问题仍然值得商榷。 清末进士顾家相在《浙江通志·厘金门稿》中写道：“泰西国家税与地方税为二，中国向无区别，未立定名，民间所输，纤悉必以报部。春秋拨册某项动支某款，由部预定，藩司奉行而已，不敢专擅。”③民国时期的会计学家杨汝梅也持类似观点：“吾国财政制度，在前清时代，采行政分权用人集权主义，各省长官，对于该省财政收支，均有便宜行事之权，而掌理财权之官吏，中央得以命令，随时任免调遣之。各省财政以藩司总其成，而以运使关道分司其事；年认定额，解款中央之需。其时，地方收支，仍属国家收支。事前有估册，事后有报销，无所谓国家地方之分。”④再如，民国时期专注于省行政制度研究的施养成，认为在法律上，帝制时代的中国从未有中央与地方之分，遑论地方财政的形成，“地方收入之确立始于民国二年”⑤。财政学家贾士毅则从地方自治的角度出发，阐释地方财政的确立： 我国向无地方财政之名，而地方财政之观念，随近代政治思潮而生。在昔政尚简易，地方事物仅有尚学、慈善两种，而其基金大率由捐募而成，或系士绅举办，然无划一之组织，地方自治之雏形未成，遑论地方财政。有清一季，国民远慕欧美地方政绩，渴望民治之念甚切。清廷筹备立宪，于省议会设谘议局，并颁布府厅州县地方自治章程及城乡地方自治章程，始具地方自治之雏形。迨武昌起义，民治之说益盛。二年春，财政部始颁划分国家税、地方税法草案及国家费目、地方费目标准案。虽其范围甚狭，而地方之权舆实基于此。⑥ 在贾氏看来，地方财政是与地方自治联系在一起的。换言之，清末虽有地方自治的倡议，但只具雏形而已，省财政亦未成型。与施养成的观点相同，他同样认为1913年的国地税划分是地方财政形成的标志。 目前学界主流的观点大致分为两种：一种观点认为，清代并没有严格意义上的中央财政与地方财政的分野，但有以“起运”、“留存”为标志的中央财政与地方财政⑦。另一种观点则认为清代前期和中期尚不存在所谓“地方”财政或“省级”财政，而到了清末新政时期，制度层面上的“行省”财政机构开始出现。新政改革使得自太平天国以来一省之内，财政性的骈枝机构被逐步裁撤归并，将财权集中于藩司，进而初步形成后人较为熟悉的省级财政机构⑧。虽然这个问题仍存在争议，但至少有一点是肯定的，即清代的财政体制在太平天国以后发生了重大的转变。因此，要探究省财政的相关问题之前，须对此前中央与省之间的财政关系作一简单梳理。 从制度上来看，清代中前期的财权是高度集中于中央的。“中国向来入款，同为民财，同归国用，历代从未区分。”⑨各省所收赋税，留在本省支用的部分称为“存留”，其余所剩银两解交户部或者其他省份，称为“起运”。“起运”银两中，解往中央的称为“京饷”，解往别省的称为“协饷”。“存留”与“起运”的数额均由中央确定，户部通过“春秋拨”制度来加以控制。各省“每年于春秋二季将实在存库银两造具春秋拨册报部，户部核明数目，除存留本省支用及协饷之外，悉数解部充饷”。同时，清代还有类似预决算的制度。每年冬季，各省以上年的用度为基础对下一年的财政支出做出估算，“督抚各将次年一岁应需俸饷预估册报听部按数拨给，凡拨协饷银，先尽临近省分，再及次省分”。这一制度称为“冬估”⑩。类似于财政决算的则是奏销制度。各省赋税的征收、支用、拨款、储藏都须向中央造册报告，由户部审核。如有“不符款项，户部即据原题指驳令该督抚转饬查明”。各省上报奏销册有一定的期限，视各省距京的路程远近而定，但最迟不超过次年六月。 清初，中央通过上述诸制度牢牢地掌控各省财政，各省不但每年须向户部定期提交各类财政报告，而且任何正项钱粮内的动支都须得到户部的允准方可支用。萧一山曾评价到：“清初财政之权，完全操于中国之户部，故地方虽征赋计入，而开支动帑，必先得户部之允许。”(11)日本学者岩井茂树对此也有一番类似的评述： 通过冬估、户部拨饷、春秋拨、奏销等财政制度的实施，外省正额钱粮的收支全部归由中央户部支配，地方官衙只是作为其代理对收支进行保管而已。也就是说，正额钱粮之内，地方上完全没有财政支配权。尽管地方财政衙门以及一般州县衙门之下附设有很多库，但是对于中央户部而言，如同操作户部自己的银库一样，地方上各库的正额钱粮收支都是置于户部的远程操控之下。(12)
