DOI：10.13471/j.cnki.jsysusse.2019.04.006 清廷在预备立宪期间颁布的《宪法大纲》和《十九信条》，均是中国历史上最早的宪法性文件。但是，学界关注《宪法大纲》比较多，而对《十九信条》，虽研究辛亥革命或中国宪政史的著作都会提及，但缺乏深入的专题研究，诚如有学者所言，大家对它“缺少必要的研究热情”①。并且，已有的研究，多法理的讨论，少史实的梳理，以至对一些基本事实尚未澄清②。本文拟从三个方面入手，以期加深对此问题的认识。 一、起草在先，奉旨在后 如众所知，《十九信条》由资政院起草，颁布于1911年11月3日。资政院在奏报《十九信条》的折子里说，近来形势日益严峻，四川、湖北、湖南、江西、陕西、山西、广东等省乱耗频传，“大局已几于瓦解”。挽救之方，还是要以“宪法良否以为关键”。最近朝廷采取了一系列措施，其中一项，就是将“宪法交由臣院起草”。但是，起草宪法，兹事体大，“非旦夕所可完成”。然而，现在人心惶惶，大局危迫，在正式宪法制定之前，最好能有所表示，“将重大信条先行颁示天下”。于是，该院“拟具宪法内重大信条十九条”，请朝廷“毅然俯允”，并“宣誓太庙，布告臣民”，以“固邦本”，“维皇室”③。观此，信条是资政院奉到起草宪法的上谕之后起草出来的。按，清廷授权资政院起草宪法，是在11月2日④。2日奉到起草宪法的上谕，3日就上奏《十九信条》，这也许是人类历史上效率最高的一次制宪活动了。但如此高速，难免给人留下极端草率的印象。 不过，在清季制宪过程中扮演了重要角色的资政院议员汪荣宝的日记显示⑤，资政院并非在奉到起草宪法的上谕之后才开始起草信条的。其11月2日的日记写道： 早起，诣闰生，旋往资政院，与同人商榷宪法信条。籍君忠寅持一院制说，而理由颇不贯彻。予起辩难，几至决裂。午刻，伦、泽两邸到院，述本日滦州军队电奏，对于初九日谕旨尚多不满，有“荷戈西望，不胜迫切待命之至”等语。并闻禁卫军亦与滦州联合，岌岌可危。又闻武昌有电到阁，请停战，惟其条件如何，尚不可知。审察情形，非将滦军要请各条立予决答，不足以救危急。余仍回起草室，同人已议定信条十九事，即付秘书厅誊写。随后两邸亦来，演说撰拟始末及今后办法，同人力陈利害，请将宣布信条之事于明日奏陈，务望即日裁可，以安人心，两邸应允。旋开会(爱国公债业付审查，宣统宝钞业否决)，忽议长持上谕，宣布将宪法交资政院起草。众欢呼。余未及散会，先行退出。⑥ 按照汪氏此处所记，11月2日，在奉到起草宪法的上谕之前，资政院已经起草好了十九信条。汪氏所言不虚。并且，资政院动手起草信条，并非始于11月2日。该院10月31日发给滦州军人的一封电报说，它现在正在进行的一项工作，是“参照尊处政纲所列，拟具重要信条”⑦。如果所言属实，则起草信条一事，最晚是在10月31日开始的。 此处所言“尊处政纲”，乃是10月27日，由驻扎在近畿滦州的第二镇统制张绍曾领衔，与该镇两个协统伍祥桢、潘矩楹以及护理第三镇统制卢永祥、第二混成协统领蓝天蔚联署的奏折中提出的改革政治的主张，共计十二条。其中在制宪方面，明确提出要“以英国之君主宪章为准的”，“宪法由国会起草议决，以君主名义宣布，但君主不得否决之”⑧。 受日本学界影响，清季各界对制宪方式大致有钦定、协定、民定之分。由君主独享制宪权，不容人民参与的制宪方式为钦定；由君主和人民共享制宪权的制宪方式为协定；由人民专享制宪权的制宪方式为民定。1906年宣示“仿行宪政”国策以来，清廷的宪政改革均以日本为取法对象，在制宪方面，坚持钦定的制宪方法，以便巩固君权⑨。继1908年颁布《钦定宪法大纲》之后，清廷又于1910年底派遣溥伦和载泽为制宪大臣，负责起草钦定宪法⑩。随后，溥伦和载泽在1911年3月奏派陈邦瑞、李家驹、汪荣宝三人为协同纂拟宪法人员，并于7月初正式开始纂拟，到9月底，已由汪荣宝和李家驹执笔起草好了宪法条文。正在分批进呈给摄政王载沣“钦定”的时候，武昌起义爆发了。受革命的冲击，他们的制宪工作被迫停止(11)。汪荣宝11月2日所记溥伦和载泽在资政院对起草《十九信条》的议员们所演说的“撰拟始末”，就是此事。 滦州军人在10月27日提出，宪法要由国会制定。若照此办理，制宪方式不啻由钦定突变为民定。对此，清廷未能及时做出答复。于是，两天之后(29日)，资政院收到了张绍曾等人的一封电报，对清廷尚未对其27日的“奏报”(实为兵谏)做出反应非常恼火，态度强硬地宣称，其所提政纲十二条“实为现在扶危定倾之不二法门，自谓一字不可增减”，要资政院“迅予提案质问政府，从速解决”(12)。 30日，清廷颁发上谕，授予资政院“协赞”宪法之权。但是，这仍然不是对滦州军人的要求的回应，而是对资政院的回应。原来，资政院在29日递交了一份奏折，说宪法是“君民共守之信条”，要求给予该院“协赞”宪法之权(13)。于是，清廷在次日颁发上谕，对此表示认可，并命“溥伦等敬遵《钦定宪法大纲》，迅将宪法条文拟齐，交资政院详慎审议，候朕钦定颁布”(14)。这一上谕，虽然赋予了资政院“协赞”宪法的权力，制宪方式由钦定转向了协定，但是，要求宪法依然按照《钦定宪法大纲》起草，资政院“协赞”之后，仍然要由君主钦定，可知清廷至此还在幻想着宪法可以“巩固君权”。
