当前，我国城市化进程正经历高速发展的阶段，城市基础交通设施建设需求巨大。但城市交通基础设施建设具有投资金额大、建设周期长的特点，仅依靠政府财政收入无法满足城市交通基础设施建设的巨大需求。因此，PPP模式成为政府缓解财政压力，化解地方政府财务风险的重要方式。但PPP模式在我国仍处于摸索阶段，相关法律体系不完善，融资成本高、建设和运营周期长，受政府政策影响大，不确定因素多，导致PPP项目存在诸多风险。本文以D市海底隧道PPP项目为例，深度剖析该项目面临的风险，以期为PPP项目风险管理提供借鉴。 一、案例概况 (一)D市海底隧道PPP项目基本情况 D市海底隧道PPP项目共分为海底隧道和光明路延伸两项工程，项目建设主要包含：新建隧道及道路工程、市政桥梁工程、跨铁路桥梁工程、海底沉管隧道工程、陆域段隧道工程、交通工程及交通监控中心、供电照明工程、雨水工程、污水工程、通风、消防、排水及市政基础设施管网工程、绿化工程等。整个项目估算总投资171.12亿元，计划建设工期为50个月。其中建安工程费78.59亿元，工程建设其他费用12.93亿元，预备费8.51亿元，征地补偿费18.09亿元，跨铁路工程估算3.21亿元，石化公司生产管线改造费用1.10亿元，征地动迁费38.93亿元，建设期贷款利息9.76亿元，海底隧道工程铺底流动资金200万。本项目合作期为“建设期+20年运营期”。项目的主要目的是解决中心城区的空间发展形态呈“C”状的交通“瓶颈”问题。 (二)D市海底隧道PPP项目具体运作方式 D市海底隧道PPP项目是公益性、基础性市政道路基础设施建设项目，收益少，采用政府付费的BOT模式，即获得D市政府特许授权后，由社会资本方进行该项目的勘察设计、投融资、建设、运营及维护等工作；D市政府根据绩效考核结果，按照约定向项目公司付费，购买其提供的基础设施产品及服务，合作期满后项目公司将项目所有设施无偿移交给政府。 在投标阶段，中国交建与基金公司组成联合体共同参与项目投标，基金公司按照约定比例以股权投资方式参与该项目。该项目成立了独立的项目公司，社会资本以股权转让方式入股项目公司，避免因项目法人变更等情况影响项目推进。社会资本与政府、施工单位、设备供应服务商等单位签订长期合同，约定合作期间各自的主要责任等。为保证项目履约情况，政府、社会资本投资人与项目公司签订承担连带责任的相关合同。D市海底隧道项目运作具体情况如图1所示。 按照《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》(国发[2015]51号)，该项目资本金比例设定为20%。项目资本金由项目公司股东按股权比例出资，其余资金由项目公司通过银行贷款等方式进行融资。在项目公司中，政府和社会资本的股权比例分别为15%、85%。其中政府股份由D市城建投资公司持有，各方按股权比例获得项目公司分红。为保证D市政府及时了解项目公司具体经营情况，合同约定出资方代表至少有1人进入项目公司董事会，双方股东同股同权。 该项目属于准经营产品，采用政府向项目公司购买服务的回报机制，不直接向使用者收取通行费。为加强政府对该项目运营维护服务标准的管控，按照合同约定，政府每年根据绩效考核结果向项目公司付费购买其提供的基础设施产品及服务，社会资本逐步收回建设期及运营期投入的资金并获得合理回报。为合理分担运营期风险，运营期内政府付费额度根据基准利率、用电价格、人工费用及物价的变化进行调整，并在特许经营合同中设定了具体的调整方法。 二、PPP项目风险管理分析 通过D市海底隧道PPP项目具体运作流程，发现该项目面临的融资风险等已得到部分控制，但仍旧存在运营施工等风险。该项目风险分类如表1所示。 (一)融资风险 D市海底隧道PPP项目工程总投资171.12亿元，建设费用高，涉及市区较大范围的征地拆迁，征地拆迁补偿费用高。D市政府指定D市城建投资公司与社会资本合作，市建设局与社会资本签订投资协议，社会资本与城建投资公司按照投资协议完成股权转让。D市政府股权为15%，由征地拆迁土地作价入股。为缓解项目融资难问题，降低融资风险，项目85%的股权通过引入“特大施工型中央企业+基金公司”的社会资本联合体后，特大施工型中央企业负责牵头成立项目公司，向银行申请贷款，银行贷款利率不高于人民银行中长贷款基准利率的1.2倍，基金公司以股权投资方式进入项目公司。在项目公司与银行签订的贷款协议中，D市政府不提供项目融资担保，仅配合项目公司质押项目特许经营权。 (二)设计风险 受施工条件不确定性的影响，设计风险是影响海底隧道工程项目的重要风险，主要包括项目选址和勘探、项目设计不当及变更，项目设计用地获批使用等非系统性风险。D市海域海底为风化程度高的石灰岩，基槽浚挖对海底环境破坏大，隧道承受很高的水压，施工环境复杂多变，项目存在设计不当及变更风险。 (三)运营风险 成本支出风险是运营风险的重要风险因素，是风险评估的重要组成部分。该项目建安工程费用预算达78.59亿元，受关键合同谈判时间过长、工期延误和施工失误需要调整工作方案等因素影响，项目成本费用可能会进一步增加。此外，受钢材、水泥等原材料及人力成本上涨的影响，供电照明、绿化等工程建设运营成本增加，成本超支风险增加。为满足未来市政建设需求，项目建设选用高标准设备，项目折旧费用高，成本负担大。受上述多种因素的影响，项目成本实际超支很可能大于预备费8.51亿元，成本超支风险高。此外，该项目征地动迁费用预算为38.93亿元，由政府负责，作为独立费用项目计入项目总成本，实际拆迁难度大，拆迁主体要价高，预算不足，政府成本超支风险加大。
