内容提要 在早期和近代美国，社会保障任务是由私人和社区的公共援助来承担的，主要任务是济贫。1865年国会通过建立自由民局法案，救济的范围也不断扩大。到本世纪初，美国现代社会保障制度开始出现，一系列保障法规得以制定，社会保障的内涵也发生了变化。 在早期和近代美国，直到20世纪前30年，都没有确立现代意义上的社会保障制度，社会保障任务主要是由私人和社区的公共援助来承担。但是随着现代化的发展和政府作用的逐步强化，人们的社会福利意识和社会保障的内涵慢慢地发生了变化。 一、早期和近代美国的贫困问题 殖民地时期来到北美的许多移民，并没有摆脱困扰旧世界的社会弊端和贫困。每一个殖民地要应付关照无自立能力的老人、盲人、重病人和残疾人所带来的各种问题，还有精神病患者及某些懒人。由于北美大陆自然资源的丰富和劳动力的不足，殖民地负担了那些不能自立的人，通过每个纳税人来负担他们维持基本生活的需要。但是这种济贫和公共援助是不确定的，并没有普遍的立法保障。由于没有精确的收入或财富的统计和标准，因而也没有精确的贫困定义，一些研究工作者主要通过对没有交财产税的人和对穷人的救济来检验。格里·纳什（Gary Nash）在研究了当时一个县的会议记录后写道：“穷人在殖民地时期是不断增加的，1720年—1730年间，他们至少占纳税人口的3%，1740年—1759年间，增加到5%—6%，独立战争开始后约占10%。”[①]在费城，1751年—1760年间，人口1.57万，年均贫困救济开支为1083英镑，1771年—1775年间人口2.79万，年均贫困救济开支为3785英镑；纽约1751年—1760年间人口1.32万，年均贫困救济开支为667英镑，1771年—1775年间2.26万，年平均贫困救济为2778英镑[②]。据阿伦·卡利科夫（Allan Kalikoff）估计，到18世纪末，贫困水平提高了。1771年占人口的7%，1790年占人口的10%[③]。有的研究认为，直到1760年，贫困在费城还不是一个很大的问题。1772年时，大概每9人中有一个属于贫困者[④]。有的学者对马萨诸塞州的贫困状况研究得出结论说，在1750年—1820年间由于独立战争和1807年禁运法案的影响，该州的贫困人数增加，这些人群分有形的乞丐和财富匮乏两类[⑤]。据李·索尔托（Lee Soltow）的估计，在美国内战前后，美国的贫困有所扩大。根据从710万20岁以上的男人中抽样调查的13696人统计后得出的结果，他认为粗略估计贫富比例在3∶8或1∶3之间。按人口计美国1860年总财产少于100美元的成年男子20岁—29岁间的150万人，30岁—99岁间的121万人。1860年美国共有271万穷人，其中40%的穷人在29岁以下。1870年的贫困情况高于1860年；非白人的贫困情况高于白人；外国生人贫困情况高于国内生人；非农民的贫困情况高于农民[⑥]。根据索尔托关于财产计算的贫困标准推测，1800年—1860年间的贫困趋势有三种情况：（一）都市的大发展和外国移民的涌入使贫困人口增加。（二）由于生产力的增加，相对减轻了贫困的程度。（三）西进运动的发展，土地的开垦，抵消了外来人口的涌入。这样，贫困情况大体保持稳定。尽管人均收入提高了，但是贫困现象依然存在。 根据一些社会学家的调查，在19世纪50年代，食品开支在家庭总开支中所占的比例比今天高出40%—50%，而家庭支出中的95%用于食品、居住和衣食。1885年，纽约市工人4口之家的全年预算房租100美元（单位下同），食品杂货273，衣着被褥132，炊事用具20，燃料18，照明10，税款、折偿金等5，医药费10，旅行费12，报纸和邮费10，教堂费等10，合计600美元[⑦]。美国一些经济学家认为在南北战争前“迫使一个家庭要几个人工作的低工资，妇女和儿童广泛使用，工作时间长，劳动条件差，这一切描绘了一幅相当冷酷的画面。而且，似乎不少人是处于极度贫困之中。1846年纽约市约有5万贫民靠施舍度日。”[⑧]他们同时认为：“在19世纪中期，缺乏医药知识和设备使得各个阶级，包括富人和穷人的妇婴死亡率都很高。近视、虫牙、疟疾、麻疹和天花等使幸存者备受折磨。最好的房屋的住户也要经受风吹雨淋，任何长途旅行都有一种难以忍受的困苦。最后，工时长，工作累，保健很差和缺少娱乐使得人们过早衰老。然而，这是用20世纪的眼光来描述这种状况，如果联系19世纪中期人们的期望，就可以说除了少数民族以外，大多数美国人的生活舒适，生活水平和生活条件都是相当不错的。”[⑨] 二、早期美国的自愿救济和公共救济 殖民地时代，北美的社会福利是仿效英国济贫法进行救济。现今发现殖民地时期这种救助的较早文献是马萨诸塞殖民地首任总督约翰·温思罗普在他的1630年所写的《基督慈善的典范》和1635年所写的《日志》中记载了济贫情况：“马萨诸塞殖民地议会给撒切尔先生26英镑13先令4便士以帮助他”克服困难[⑩]。一些殖民地通过了类似英国的伊利莎白贫穷法，规定每一城镇都要为穷人提供基本的食品、衣着和居住[11]。作为对穷人的一种救济方法是让穷人寄宿在救济者家中[12]。 从目前材料来看，北美殖民地最早济贫所出现于纽约殖民地的伦斯勒（Rensselaer），随即1660年出现在波士顿。私人的自愿慈善团体较早出现的是苏格兰人慈善协会，成立于1657年，由住在波士顿的27位苏格兰人组成，接着在波士顿还出现了圣公慈善协会、爱尔兰慈善协会、在纽约的德意志人慈善协会，法国慈善协会等。这些组织基本上是通过捐税、私人捐赠、赠予、赠遗产及其他私人财产来进行济贫的。事实上，在殖民地时期各类社团在协助解决贫困问题上起了重要的作用。一些统计数字表明，对穷人的救济费用占了社团年开支的10%—40%。然而单纯性济贫并没有解决殖民地存在的贫困问题。需要指出，在殖民地时期对于退伍军人及其家庭的财政援助成为早期社会福利计划的军事方面的重要原因[13]。美国历史学家丹尼尔·布尔斯廷在论述不同类型的殖民地时，把佐治亚殖民地称为“慈善事业的牺牲品”，他指出伦敦为佐治亚乌托邦设计了蓝图，使佐治亚成为一个依靠慈善赈济的殖民地，“伦敦的慈善家们一直小心谨慎地提供殖民地居民需要的东西”，当时的一位商店掌柜弗郎西斯·穆尔详细记录了“1735年规定”的救济清单。最后这个福利计划还是夭折了[14]。
