内容提要 美国总统和国会的外交权之争源于美国宪法有关外交权规定的模糊性，并随宪法和历史条件的变化而不断增添新的内容。二战以来，总统和国会的外交权之争渐趋激烈，成为触及美国宪政制度核心的一个问题。本文初步考察了总统外交权一度膨胀和70年代国会外交权复兴的原因及其对外交政策决策过程的影响。在此基础上作者认为，总统和国会的这种权力之争在今后还将以或激烈或缓和的形式一再表现出来。 第二次世界大战结束以来，美国总统和国会在外交政策上的权力之争成为当代美国社会一个令人瞩目的现象，从而引起人们经久不衰的研究兴趣。但是，对这一普遍称为“触及美国宪政制度核心”的问题，许多学者（包括中国学者）往往有一种雾里看花似的迷惑。即使美国著名政论家西奥多·怀特也不无感慨地认为：“这类问题同华盛顿的政治现实夹杂在一起，其程度之深，只有专于此业的学者或工于此道的政客才能理出头绪”。[①]其实，总统和国会的外交权之争几乎贯穿于美国整个历史过程，只不过于今为烈而已。本文拟从美国宪法对外交权归属的划分和有关诠释入手，着重对战后美国总统和国会的外交权之争作一初步的探讨。 一、美国宪法对外交归属权的划分 在1787年费城制宪会议上通过的美利坚合众国宪法是美国立国的根本大法，美国政治制度和社会生活的每一方面莫不与此有着重大关系，外交权力的归属自然也不例外。从这种宪法总的精神来看，美国处理外交事务的权力并没有授予某一个部门，而是由总统和国会共同行使的。例如，宪法规定，总统作为国家行政首脑，有权代表美国同外国政府建立外交关系和缔结条约，有权任命大使；但缔结的条约和任命的大使须经国会参议院的批准。总统作为武装部队总司令，有权委任军官，统率和指挥美国军队；但只有国会有权宣战，有权为军事开支征税和拨款、招募军队、制定军事法律。 不难发现，美国宪法对外交权力划分的理论依据是17世纪末和18世纪风行于欧美各国的资产阶级启蒙思想家的“三权分立”学说。美国的开国元勋们受到英国哲学家约翰·洛克特别是法国启蒙思想家孟德斯鸠分权学说的深刻影响。反映在他们制定的宪法上，赋予总统以统率军队指挥战争及缔结条约、任命外交官员和使节的权力，同时又把宣战权、招募军队、供给军需、制订军事法规及批准条约和使节任命等方面的重要权力授予国会，其用意就在于试图在总统与国会两个政府部门之间建立和保持一种以“三权分立和相互制约”为基础的力量平衡，从而使美国人民拥有一个“由分立的机构分享权力的政府”[②]。 同时，上述权力划分的思想也植根于美国早期的历史和文化土壤。对于18世纪末刚从英国殖民统治的枷锁中挣脱出来的美国人民来说，他们非常珍惜来之不易的自由和独立，对英王乔治三世和殖民地总督独断专行所造成的恶果记忆犹新，从心理上憎恨专制政府及其统治方式，致使他们建立的政府一度只设立法机关——邦联国会而无行政首脑和行政机构，美国由此经历了一段为时7年的邦联体制时期（1781－1788年）。虽然《邦联条款》授予国会广泛的外交事务权力，但因为缺少征税权和各个州仍保持近乎主权国家的地位，邦联体制事实上难于发挥保国安民的作用，越到后来越暴露出它的各种弊端，宪法通过前美国所处的内外交困的境况便说明了这一点。正是有了这番经历，宪法制定者们才深切体会到，有必要通过这部宪法改变松散软弱的邦联体制，建立一个强有力的中央政府。同时，为了防止行政部门的总统成为共和制中一个像英国国王那样的“民选君主”，[③]又作出了种种限制。正如美国“宪法之父”麦迪逊所言：“防止把某些权力集中于同一部门最可靠的办法就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要的法定手段和个人的主动。在这方面，防御规定必须与攻击的危险相称，野心必须用野心对抗。”[④]基于这些考虑，宪法“缔造”了一个具有很大的外交权，但又受到国会多方制约的总统职位。 然而，划分外交权归属的有关宪法条款文字十分简约，有些规定看似明确，实则含糊其辞，并非天衣无缝。路易斯·亨金认为，宪法在管理外交方面没有多少规定，也很不完善，宪法制定者的意图难以确定。[⑤]在战争权方面，总统作为武装部队总司令所应担负的职责、行使的具体权力如统率哪些军队、怎样进行军事部署和部署的目的等问题在宪法中都付诸阙如。这就为日后美国总统和国会的外交权之争埋下了种子。美国宪法史研究专家爱德华·科温把这种容易引起歧义的宪法权力划分看作是向总统和国会发出的一份“争权斗争的请柬”[⑥]，这在一定意义上是不无道理的。 二、战后美国总统外交权的扩张及其原因 1787年制定的美利坚合众国宪法是世界近代史上的第一部成文宪法。直到210年后的今天，这部宪法仍然是美国的根本大法，仍然发挥着稳定美国经济、政治和社会制度的重要作用。其原因就在于这部宪法并非一成不变。正如美国学者布赖斯所说，它随着历史条件不断的变化，也不断地“为解释所发展，判例所修饰，风俗习惯所扩张。结果经过若干期间之后，宪法原来的条文已不能完全保护其原有的全部意义”[⑦]。美国宪法的这种演变和发展，为新形势下的总统和国会之间外交权之争提供了法律依据，并形成了战后总统和国会外交权之争的新的政治格局，这集中表现为总统外交权的急剧扩张和国会外交权的相对式微上。
