鸦片战争后，西方列强陆续取得在中国派驻使节和领事的权利，而清政府迟迟没有认识到向外派驻公使和领事的重要性，直至1875年才派遣了中国第一个驻外使节——派郭嵩焘为中国驻英大臣，1878年才在新加坡开设了中国第一个驻外领事馆。1882年，兼任驻荷大臣的驻德公使李凤苞因得知荷兰勒令华民入籍而向荷兰探询中国可否在荷属东印度设立领事。此后的公使许景澄、吕海寰均曾就设领问题与荷兰交涉过，但都无果而终。①1907年至1911年，清政府与荷兰就在荷属东印度设立领事再次展开谈判。此次谈判，在中国外交史上算不上什么大事，但自有其特殊的历史意义。在谈判中，荷方强硬地将设领和华侨国籍问题捆绑在一起，且将后者的议定设为前者成立的前提。因而，中荷设领谈判与华侨国籍问题交涉交织在一块。为了在谈判中争得有利位置，双方都加快有关国籍的立法进程，中国第一部国籍法——《大清国籍条例》及其施行细则因之而加速颁行。华侨国籍问题，自清末以后很长一段时期内困扰着中国政府和华侨社会本身，影响着华侨与所在国政府和主流民族的关系。《大清国籍条例》及其施行细则的颁布和中荷谈判的结果，构成了近代中国最初的国籍政策，其影响延及民国时期，当代的国籍政策依然可以从中找到某些历史因子。②对这一时期中荷设领谈判，学术界关注不够。知网上尚无公开发表的文章专门论述该问题，袁丁一书③、寇玉虎硕士论文④对这一问题有所阐述，但还不够深入细致，他们掌握的材料也不是很全。本文不揣鄙陋，拟运用原始档案，参照当时有关国际法，对谈判过程进行较为详细的考察，进而对谈判的得失进行探讨。 1907年至1911年中荷谈判的缘起，与两份奏折密切相关。 一份奏折来自驻美大臣梁诚。1905年10月4日，梁诚上奏道，第一次保和会决定在荷兰海牙设立公断法庭(即海牙常设仲裁法院)后，欧美一些国家凭借仲裁消弥了争端，海牙在国际上的地位日渐重要，听闻第二次保和会即将召开，所以恳请朝廷在荷兰海牙设立使馆，派驻专使以资联络。⑤11月16日，清廷下旨派三品衔候选知府陆征祥赏加四品卿衔充任驻荷全权大臣，并兼办保和会事宜。⑥当时，陆征祥尚在驻俄使馆任职。20日，俄国政府照复清政府，认可陆的调动。⑦1906年2月26日，陆起程赴荷。⑧3月8日，陆抵达荷兰海牙，招人找房，筹备开馆。⑨28日，陆呈递接任国书。⑩此前清政府在荷兰并未设立专门的使馆，相应的外交事务由驻德使馆兼管，驻德全权大臣兼任驻荷全权大臣。陆呈交国书，标志着中国驻荷使馆正式开馆。 另一份奏折来自署两广总督岑春煊。1907年1月8日，外务部收到驻德大臣杨晟咨文，内称接到岑春煊根据南洋视学员刘士骥禀文而拟成的奏折的抄件。该咨文以岑折为主体，而岑折又以刘的禀文为主体。刘士骥认为，失地、失民为国家大患，二患尤以失民为甚。由于长期未能在荷属东印度设立领事，华侨与祖国隔膜较深，而且荷兰苛待华侨比他国尤甚，非设领事不足以保护华侨。刘恳请粤督咨会驻荷大臣奏请朝廷在爪哇设总领事一名，其余各岛设副领事，以华商充任。(11)根据岑折抄件，杨晟呈请外务部商同闽浙、两广二督酌议办法，由出使荷兰大臣陆征祥办理。(12)这份咨文的附录还大致列举了荷兰属地苛虐华侨四种不平等情形，即入境、行旅、讼狱、赋税等方面的不平等。 杨晟同时还将咨文转呈给农工商部，农工商部据此发文询问外务部。依据外务部的回复，当时还有多处反映荷属华侨苦况，外务部也于1906年10月28日发函要求陆征祥与荷兰妥为商谈。(13) 前一份奏折催化了驻荷使馆的诞生，而后一份奏折则促使清政府将设领谈判的任务交给驻荷使馆。 陆征祥接到命令后，并未立即展开交涉。1907年4月25日，外务部收到陆的来信，禀陈保和会、设领等事。陆认为，设领事经几任公使，延搁逾十年，荷兰政府对设领一事以延宕为不二法门，所以此次交涉不能轻于提议，应妥议办法，拟俟参赞钱恂由荷属东印度来荷，筹商妥法，禀候训示后再行遵办。(14)同日，陆又上了一份奏折，声称各国都十分看重保和会，纷纷派遣专使赴会，而中国却以驻使参会，驻使在身份地位上不能与专使相抗衡，所以恳请朝廷简派位望相当之大臣为赴会专员，驻使则会同办理。(15)此时距保和会开会的时间不到两个月。由于时间紧迫，外务部请旨，可否从权办理，任陆征祥为二品实官，派为保和会全权专使，同时驻使亦作二品实官，会同办理保和会事宜。5月7日，清廷下旨，任陆征祥为保和会全权专使，升参赞钱恂为出使荷国大臣。(16)与荷兰谈判设领之事，也就暂时转由钱恂负责。 钱恂的公使之路并不顺畅。按照陆征祥发给外务部的一封信函，荷兰政府由于忌惮清政府争取华侨的政策和华侨的内向之心，而不愿接待曾游历南洋诸岛、对侨情有一定了解的中国新任驻荷大臣，他与钱恂商议可由外务部指名命令钱恂襄办保和会会务，这样可使钱恂不失公使身份。(17)9月18日，钱恂才获准呈递国书。(18)1908年3月28日，奉旨出使意大利。(19)7月18日，与陆征祥完成交接手续。(20)从获准呈递国书到调任驻意大臣，钱恂正式担任驻荷大臣的时间只有半年多。
