边患与国困桴鼓相应，彼此牵制。晚清中国积贫积弱，在保卫国家领土方面，清政府陷入极大的防御困境，军费供应不足是最主要的牵制因素。光绪中叶，四面边疆几乎同时遭逢外来巨患，筹兵筹饷，清政府竭蹶以应，“靖边”与“纾困”成为保疆治边的两大要政。此前边疆史研究较多从民族宗教与治边、宗藩关系与羁縻体制、西方列强与边疆危机等视野展开讨论，成果繁富，新论迭见；①近年有学者关于近代中国“西北陆地边疆轴向和东南沿海海疆轴向历史空间互动”的研究，尤具启发价值。②若转换视野，从军费运筹等多维路径切入，梳理清代后期财政窘困背景下，清政府如何应对巩固边陲与纾缓国困之间的纠结，③深究传统制度与多变时局怎样调适，却能发覆新境，窥见异相，有裨于深刻理解中国历史上治国理政的复杂性。 一、国困现实与朝臣筹边认知 清代后期的国困开始于道光末期，咸丰、同治两朝陷入低谷，至光绪前期仍竭蹶不振。道光二十八年(1848)，枢臣已经面临因部库窘绌而放款受限的隐患，大学士管理户部大臣潘世恩密陈道光帝，建议各直省大吏必须统筹大局，积极筹解，否则京饷支放将陷于困顿。④咸丰至同治二十余年间，大规模战事持续不断，战争耗费银两至少高达8.5亿两，⑤户部和行省窘困程度日甚一日。户部堂官忧惧本月敷衍过去，未知下月如何渡过，甚至上半月可以勉强应付，下半月更不知如何筹措。⑥镇压太平天国运动后，清政府财政困难局面并未缓解，因镇压捻军、西南和西北回民起义战争次第展开，需饷数额再度攀升；第二次鸦片战争后，清政府又面临筹措英法两国赔款的压力。部臣履职期间时有惊悚不安、临深履薄之惶恐。⑦同治末年，西北战场需款迫切，前线统帅对部臣酌拨不力、解饷不济的困境难以理解，指责其“随意点缀，以塞其求，过后不复措意”。⑧这种激愤不满传至京师，部臣实有委屈，基于自我辩解和透露内情需要，管部大臣特意奏请圣上密谕统兵大臣部库面临的窘绌实情：部库存储仅够一月之需，实非“敛外藏以实京师”。⑨ 至光绪中叶，户部拨款能力依旧受限，库储殆尽的情形时有发生。⑩枢臣翁同龢在家信中透露：“兵饷难筹，大农搜剔者纤细非体。”(11)管部大臣阎敬铭面见慈禧时，针对部库收支不敷的严峻现实，痛陈“寅吃卯粮”的危险，并提醒尽力避免再借洋债。(12)光绪初叶至中期，国家财政收入整体上虽逐步增加，但各省绿营裁撤缓慢，勇营依然较多；海疆危机发生后，沿海省份加强海防、沿江省份则筹划江防，加之洋务事业纷纷兴办，各类需款较此前尚有快速膨胀趋势，东部各省又承担了较多协济边省解款的任务。因此，内地各省财政上负重太大，解京银款并未随之增加，户部负责放饷负担实际上更为沉重。部库这种长期窘困的现实，严重制约着治国安邦大计的展布，边疆经略筹策更是备受牵制。 光绪中期，收复伊犁谈判期间，沙俄在西北和东北施加军事压力，稍后法国在滇桂南疆和闽台海疆构衅，陆疆、海疆四面危机短期内迅速凸显。枢臣与疆吏、言官与司道等基于部库省库财政困难的现实，在财力投送上，必然存在轻重缓急、留存取舍这类现实问题的歧见。东北系清朝发源的“龙兴之地”，重要性和根本地位不容质疑，东南和西南地近中原，也未引起争议。唯有新疆因其距内地遥远、疆域辽阔，经略耗财尤为浩繁，在如何处理保障内地与经略新疆方面，引起的争议最大。在晚清“兵为将有”和行省督抚财权上升的背景下，这种争议隐含着地域利益和派系利益的深层纠葛；清政府因部库财绌和兵力掌控不足的双重制约，靖边国策在一定程度上受到现实格局的牵制和左右。 关于内地与新疆的关系，较为典型的认识有三种：一是先顾内地，后收新疆；二是内地与新疆并举处理；三是保内地、弃新疆。三种认识中，前两种均主保疆，唯次序有差异；第三种弃疆主张实际上是东部淮系势力基于分饷目的，有意排斥湘军的西征新疆经略，东南七省厘金收入使用权争夺充分体现了派系纷争的趋势。(13) 第一种认识认为清政府应该先巩固内地元气，后收复和经略新疆。这种认识自同治末年迄光绪中叶始终存在。山西巡抚鲍源深、李鸿章幕僚朱采的意见较有代表性。鲍源深在上奏中将内地视为人的“心腹”，视新疆边陲为“四肢”：“内地心腹也，边陲四肢也，耗费于边陲，竭财于内地，何以异是？天下事有先本计而后末图，舍空名而求实益者，亦惟于轻重缓急一权衡之耳。”主张对新疆边陲暂示羁縻，而对内地先培元气。(14)鲍氏这种暂缓收疆态度，一定程度上受直隶总督李鸿章授意，(15)李氏幕友朱采曾为官晋省，对晋抚这一看法有直接影响。(16)稍后，朱采将鸦片之害视为“心腹之忧”，而将新疆之乱看做“手足之疾”，(17)孰轻孰重，一目了然。此前川督骆秉章等人主张暂缓解决西北内患和外乱，也是基于饷源不足的现实。(18)光绪六年(1880)夏季曾纪泽赴俄谈判后，坚持“重海疆轻新疆”的许景澄仍对收复伊犁的努力难以释怀，认为左宗棠、清政府枢臣以及在野士绅存在“三误”：“湘阴不揆交涉大局，在边言边，轻起索土之议，误一；枢廷择非其人，误二；士大夫不明新旧条约，以为一切皆此次所许，激愤盈廷，势成不解，办事者几无下手处，误三。”(19)这种政见大约反映了对新疆取守势的少数人士的主张。清政府决定新疆设立行省的前夕，仍有翰林院官员反对在新疆设立郡县制度，(20)它折射出第一种认识的顽固性和持续性。
