《战略与管理（总第19期）》刊首所载萧功秦先生之《关于清末保路运动的再反思》（下简称萧文）一文拜读后，获益匪浅，感触良多。由此引发我对清末“保路运动”的兴趣与思考，较萧文也有些不同意见。现将几点心得行诸于文，以求斧正。 一.铁路所有政策：关系经济全局，成为经济变革的核心政策 铁路建设事业，是晚清经济领域中投资规模最大的产业，也是当时唯一能够获得大量财政支持而有利可图的事业，对国家财政、金融运行与发展影响至巨；并同路权、矿权、租界权等密切相关，是列强在华经济利益的集中体现；此外铁路建设关系地方经济发展、广纳私人投资，与民生息息相关。路政改革涉及国家资本、私人资本、外国在华资本的力量对比和地位；它几乎决定着晚清中央政府与地方之间的经济关系的成败；它在决定中国铁路建设发展方向与成败的同时，也是对晚清中央政府主导经济的权能的艰巨考验。 1901年起，清政府推行新政，鼓励发展实业，鼎力倡导与支持私人投资。商部遂依借民力，而企图加快中国的铁路建设。1903年12月2日，清商部奏定《铁路简明章程》，计24条。其规定：“各省官商，自集股本请办何省干路或支路，须绘图贴说，呈明集有的实股本若干万，详细具禀。听候本部行咨该官商原籍地方官，查明其人是否公正，家资是否殷实，有无违背定章各情。俟咨复到部，以定准驳。”[（1）] 1903年至1910年，全国先后有十六省共设立二十家铁路公司，基本上均为商办。商办铁路多资本匮乏，又均有严格的规定而坚拒外资，不招洋股、不借洋债，故进行大量的民间融资。一时租股、派股盛及川、湘、鄂、赣、闽、豫、晋、皖、滇各地，股金源及米捐、盐捐、房捐和薪捐等等。资金问题虽得缓解，但难以从根本上支持庞大的商办铁路建设计划的资金需求。至1911年，计划铺成通车铁路以千公里计，而实际建成并可通车者仅二百余公里。 清政府为振兴铁路建设而采取放手发展的办法，“不分干支，比量民力，一纸呈请，辄行批准商办。”路政遂成为滥政、弛政。清政府于1906年才着手进行全国的铁路规划，在铁路建设领域各自为政、各行其事蔚然成风。商办铁路公司的铁路建设就成了无规划、无工期的“圈路运动”。此种一窝蜂式的搞地方铁路建设也便难有实绩。建设计划庞大，资金匮乏、技术不足；同时，管理不善，效率低下，腐败滋生，金融弊案累累[（2）]。外商以列强对华的军事与政治实力为后盾，对中国的铁路筑路权展开了疯狂的争夺。1896至1899年间列强攫取的路权共达10096公里。满清一朝共修铁路4956公里，其中主要依靠外资修筑者为4029公里，约占81%强。[（3）]列强同时依托铁路线从中国争夺了大量的矿权，还通过以盐厘、关税为担保等方式全面侵蚀中国经济。这引发了声势浩大的商民收回利权运动。 1911年5月9日，晚清中央政府发布上谕，宣布了铁路国有的国策。谕称：“国家必得纵横四境诸大干路，方足以资行政而握中央之枢纽。从前规画未善，并无一定办法，以致全国路政错乱纷歧，不分支干，……上下交受其害，贻误何堪设想。用特明白晓谕，昭示天下，干路均归国有，定为政策。如有不顾大局，故意扰乱路政，煽惑抵抗，即照违论。”[（4）]清政府铁路国有政策体现了政府在新兴工业上排斥商人资本，力求国家控制的政策倾向。这种政府垄断政策严重地打击了私人资本，将之排斥于当时中国最大的新兴产业之外，迫使其数年内无法有效进行其他方面的投资。 “大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，是为政府所宣布的预备立宪的原则。[（5）]《钦定宪法大纲》规定：立法权、财政金融权及发展实业、教育权等等，为“庶政”，得“公诸舆论”。铁路所有政策的改革应当在议决与推行两个环节上经由资政院、谘议局，以遵奉宪政改革原则，缓解朝野冲突。晚清政府在推行铁路国有化中，置资政院、谘议局于异己地位，践踏宪政原则，完全依靠行政命令，商办铁路公司一纸而亡，一任清政府“收股”，断无依《公司律》而“转（让）股”之可能。晚清政府的宪政国基与法律尊严荡然无存。 清政府没能区分各省在铁路国有政策上的不同反应，强行划一，势必僵化政策灵活性，激化中央与部分省份的冲突。受打击的中央权威与被侵蚀的地方利益之间难有弹性空间。所谓“如有不顾大局，故意扰乱路政，煽惑抵抗，即照违论”，排除了地方大员、朝廷干臣等因应时势，便宜行事的可能。在四川保路运动之中，两任川督均曾力陈情势，呈请清中央政府缓行国有政策，均招驳斥而不果。 推行铁路国有政策，对于不法商人造成的累累金融弊案概不查究，并不设法弥补民众因之的损失。此损害民利、轻纵案犯的作法，必然招致民怨沸腾。同时，威胁恫吓，迫民胁从无异于挑起民衅，触发民变。由此朝野之间势同水火，冲突不断升级。 铁路建设牵动了广泛的社会各阶层的利益，成为清末经济制度性危机的一个堤坝。商有政策虽不足以支撑中国铁路建设，且漏洞不少、实绩不彰，但是却担负总揽万民之心，巩固中央与地方关系、弱化朝野利争的重任。清政府的路政倡导私人投资于先，监督管理废弛于间，骤行国有于后。此以单纯发展为名，行国家控制为实的路政改革，或许是基于某种理性分析与判断，但实际上却无疑自毁堤坝，泄民如川，致使商情震荡，万民踊跃。路政改革成了疯狂加速的绞肉机，把朝野间的各种势力绞进去。晚清中央政府对此思想不足，准备不周。而清地方政府也出现观望、犹豫、摇摆。铁路国有政策在打击了中央政府权威的同时，也将地方政府逼上绝路，有如一柄双刃刀最终刺开了清末中央与地方之间貌合神离的关系。
