内容摘要：警政的举办是清末经济结构变动，中国步入近代化的必然结果。1898年湖南保卫局的创设可视为中国近代警察制度的萌芽，而八国联军的入侵则直接促成了清末警政的举办。1902年5月京师工巡局和直隶保定警务总局的创设标志着清末正式举办警政的开始。虽然清政府不断加强警察统治，但由于其整个政权的封建腐朽和半殖民地的性质，因而并不能挽救其灭亡的命运。 关键词：警政 保卫局 工巡局 警务总局 巡警部 巡警道 学科分类号：K 警政的举办是清末中国走上近代化的一个重要标志，然而当前对这一问题的研究几乎还是一片空白。笔者在研究清末警政的过程中发现，清末警政的发展呈现出明显的阶段性，经历了萌芽、筹划和酝酿、初创、发展和定型这样几个时期，现著此文以论之，期于清末警政的研究能起到一点微末之功。 一 在漫长的封建社会里中国一直没有现代意义上的警察制度。长期以来警察职能是由军队、地方府衙之捕役以及保甲组织等担当。这种行政与司法、军事与警察一体的体制适应了封建经济的特点而被一直持续着。鸦片战争以后，中国的国门被打开，中国社会经济结构发生了巨大的变化。从洋务运动伊始，资本主义经济成分开始成长，到了甲午战后，民族资本更有了较大的发展。经济结构的变化必然要引起上层建筑的变动。清政府原来靠绿营、保甲所维系的治安体系已不能适应新的社会状况。这样，建立近代警察制度遂成为一种客观的需要。甲午战后中国向西方的学习开始从物质的层面转向制度的层面，维新运动蓬勃兴起，仿效外国，鼓吹变法，一时成为潮流。帝国主义在租界的警察制度使一部分维新人士认识到了警察在国家和社会生活中所起的重要作用。因而创设警察很快被作为效法外国的一项重要内容而提上日程。 湖南为当时维新运动最活跃的省份，变法空气浓厚，政治条件也较他省为好。当时在湖南帮助推行变法的按察使黄遵宪对警察制度极为推崇，他认为：“警察一署为凡百新政之根柢，若根柢不立，则无奉行之人，而新政皆成空言。”[①]基于这种认识并应绅商之所请，黄遵宪参照日本警视厅和上海等地租界的巡捕制度，于维新高潮期间的光绪24年（1898年）7月在省城长沙创设了湖南保卫局。这样，一种新型的警察机构出现了。保卫局的出现不是偶然的，它是中国民族资本主义发展、西方资本主义政治制度影响和维新运动的发展所带来的结果。 湖南保卫局的职责是“去民害，卫民生，检非违，索罪犯。”[②]并把清查户口作为“第一要义”。保卫局的组织体系分为三级，即总局、分局、小分局。总局设于长沙城中央，为最高领导机关。 总局以下有五个分局，城内按东、西、南、北各设一个，城外设一个。局长由官吏充任，副局长由绅商充任。 每个分局之下复设有六个小分局，局务由官吏充任的理事委员主持。各小分局均设巡查长一人，巡查吏二人，巡查十四人，负责巡逻、侦探、搜索罪犯及清查户口等事务。 由上述组织体系我们不难看出，保卫局“实为官、绅、商合办之局。”[③]这种官、绅、商结合办警的方式对以后清末地方警政有很大的影响，清末的地方警政，尤其是州县一级，绅商在其中起着非常重要的作用。实事上清政府州县一级的警察机构都不是完全意义上的官方机构，而大多为官、绅、商所合办。有的同志在论述湖南保卫局和后来警察机构的不同时竟以此作为区分标识是非常错误的。 湖南保卫局的存在时间很短，仅仅只有三个月，可谓是昙花一现。随着戊戍变法的失败，光绪24年（1898年）秋被清政府裁撤。它的主办人湖南巡抚陈宝箴、按察使黄遵宪也被革职、永不叙用。然而它的创设却是清末地方举办警政的一次有益尝试。湖南保卫局遂作为中国警政的萌芽而被载入史册。 二 虽然保卫局随着戊戍变法的失败而惨遭裁撤，然而到了二十世纪初，在客观形势的迫使下，清廷不得不开始考虑筹办警察的问题。 庚子之役，八国联军占领京津，慈禧、光绪逃往西安，京城地区一片混乱。清政府兼管京或警察事务的步军统领衙门和五城兵马指挥司等机构也陷于瘫痪。在这种情况下，京城各地段的绅商为了维护自身的利益，于光绪26年（1900年）8月创设了公所，雇佣巡捕，维持治安。联军入京后，这些绅商和分界占领北京的各帝国主义很快就勾结在一起，公所的领导权也随之转到了侵略者手里。各所所长和事务官统由外国人担任，中国绅商在其中只不过是“聊充绅士，分班带勇查夜”以及负责挨家敛收“损募”而已。[④]显然它是一种殖民性质的警察机构。尽管这些公所被冠以“安民”、“保卫”、“普安”等字样，实则是帝国主义用以镇压中国人民，维护侵略秩序的工具。因而公所的设立不能视为中国近代警察制度的开端。 光绪27年（1901年）6月和约议定后，联军将依约撤离京城，为了收回京师的警察权，整顿京师秩序，清政府开始筹划和酝酿举办警政。要收回警权，裁撤公所就成为当务之急。当时在京主持和议的钦差大臣奕劻、李鸿章认识到了这一点，遂向清廷具奏，建议清政府速派大员接办京师地面的巡缉事宜，并“将此项公所裁并，以一事权。”具体办法是将“城内地面，按照八旗，每旗各设一局。皇城内分左右翼各设一局，居中设一总局，以资统率。”[⑤]7月清廷批准了这一请求，设立了京城善后协巡总局。
