巡警制度的建立是清末“新政”中一个非常重要又收有一定成效的内容，它加快了中国警察制度近代化的进程，但目前史学界对此重视不够。为此，本文拟对清末巡警制度产生的原因、制度的主要内容、实施的情况及其影响作一述论。 一 巡警制度在清末出现的原因是多方面的。 首先，它是清政府变革治安维持机器的产物。 中国古代、近代的军队，不仅具有军队的职能，也具有警察的职能。在清代，属国家两大制军之一的八旗军数额较少，主要驻防京师，其维持治安的意义甚微且日趋腐朽。绿营自乾隆末叶，亦渐腐朽，“绿营之无用，自嘉庆初年川楚教匪之乱而已著，自发捻之乱而大著。”[1]太平天国革命以后，清政府采取“加饷”、“并营”等措施对其进行整顿，然“京营习气已深，各省绿营有名无实”[2]，“饷项虽加，习气未改，亲族相承，视同世业。每营人数较多，更易挟制滋事。身既懒弱，多操数刻，则有怨言。性又不驯，稍施鞭笞，则必哗譟。将弁不能约束，遑论教练。至于调派出征，则闻风推诿。其不能当大敌御外侮，固不待言，即土匪盐枭，亦且不能剿捕。”[3]在太平天国起义时期崛起的湘淮军，在初期虽有一定的战斗力，但，“攻陷天京后不到一个月，曾国藩就毫不踌躇地断然把湘军解散了。”[4]至于淮军，“中法、中日战争中，淮军陆军大部溃败，北洋舰队全军覆没，淮军势衰”，到二十世纪初，它“星散凋落”[5]，退出了国家制军的舞台。 差役本是清代又一治安维持的重要人员，但清末差役祸害之列，反成了治安混乱的一个因素。据记载，当时“差役之为民害，各省皆同。必乡里无赖，始充此业。传案之株连，过堂之勒索，看管之凌虐，其害不可殚述。”[6]加之缺乏有效的监察、惩治制度，差役扰民之事，“其报官者不过十之一，其报官而惩办者不过十之五。师徒相承，专习为恶之事。良由换官不换差役，故根株蟠结，党羽繁滋，旋革旋复，虽有良吏，只能遇事惩儆，稍戢其暴而已，而终不能令种种扰民害民之弊一概杜绝。”[7] 在清代军队腐败，差役扰民日甚的同时，人民的反抗斗争却不断高涨。二十世纪初，清政府为了支付巨额赔款，对人民大肆搜括，各地群众的反抗斗争风起云涌。江南一带，1902年4月，熟悉江南事务的刘坤一上奏指出：“光绪二十六年（1900年）夏间，北事聚起，人心洶惧，沿江等处情形，亦岌岌可危。”[8]1905年1月4，袁世凯也上奏指出：“天津地处海滨，民俗强悍，大兵之后，人心浮动，伏莽尤多。其海口一带，商旅骈集，海盗出没靡常。”[9]人民群众的反清斗争使得清王朝也不得不强化和变革原来的治安维持机构。 清末巡警制度之建立，也受到戊戌维新的影响。“中国自甲午一役，集全国兵力于一隅之地，而不战自溃，失地丧师，其失败之状况，有出乎敌军意想之外者。”[10]泱泱中国竟然败给弹丸之地的日本，这在国内各阶层中引起了强烈的震撼。一场以日本为模仿对象的资产阶级维新运动拉开了序幕。1898年7月，康有为上《请裁绿营放旗兵改营勇为巡警仿德日而练兵折》，请求“裁汰绿营，选改营勇为巡警”[11]8月，又上《请废漕运改以漕款筑铁路折》，要求“尽裁漕官，其卫所官兵或改充巡警，或改充屯田。”[12] 康有为的奏请得到了光绪皇帝的赞许，但是，地方上响应的却只有湖南一省。时任湖南按察使的黄遵宪十分重视设置警察。他认为“警察一署，为凡百新政之根柢，若根柢不立，则无奉行之人，而新政皆成空言。”[13]在湖南巡抚陈宝箴的支持下，黄遵宪参照日本警视厅和上海等地租界巡捕制度，于7月27日，在长沙创立了湖南保卫局。根据《湖南保卫章程》，该局的职责为“去民害，卫民生，检非违，索罪犯”，其组织为总局、分局、小分局三级体系制。总局设于长沙，为最高领导机关，总办由黄遵宪兼任，总司一切事务，下设会办二人、委员四人，议事绅商十余人；分局五：长沙城内四个，城外一个，每分局设局长、副局长各一人；每分局下设六个小分局，均设巡查长一人、巡查吏二人、巡查十四人。[14]巡查长、巡查吏、巡查在理事委员的统一指导下工作。巡查长的主要职责是分派巡查勤务、考课巡查勤惰、熟悉所管区域的各种情况、默察和记录无业人员行迹、在辖区内巡行等。巡查吏专司侦探事务，搜索罪犯，协助巡查长督率巡查、清查户口等。巡查在巡查长的督率和巡查吏的具体指挥下，维持社会治安，管理辖区卫生、收存遗失物品，掌管界内的一切情况，对于刊贴谣帖煽惑人心，以及杀人放火、偷抢、殴斗等现行犯，可当场捕拿。此外，保卫局还附设五处迁善所，以收留游荡滋事人员和羁管各分局审实定案，罪行较轻的人犯，责令学习工艺，充当劳役。湖南保卫局初步形成了一套组织系统，权责较专，并有了一批专职人员和必要的章程制度，这是它有别于旧式的保甲组织而初具近代警察机构规模的重要标志。尽管戊戌政变后，湖南保卫局遭到废除，但毕竟为后来的巡警制度开了先河。 此外，清末巡警制度的建立，也与帝国主义列强的逼迫有关。十九世纪末发生在中国的人民反帝斗争有一个非常鲜明的特点——反洋教斗争遍于全国各地。特别是在1900年的义和团反帝爱国运动中，人民群众冲破清政府压制，高举“灭洋”大旗，与帝国主义展开了殊死的斗争。这尤为列强各国所仇恨。1901年9月7日，列强迫使我国签订了《辛丑条约》，其附件十六中规定：“著再责成各直省文武大吏，通饬所属，遇有各国官民入境，务须切实照料保护。倘有不逞之徒，凌虐戕害各国人民，立即驰往弹压，获犯惩办，不得稍涉玩延。”[15]12日，慈禧太后即下谕：“著各省将军督抚，将原有各营严行裁汰，精选若干营，分为常备、续备、巡警等军。”[16]太后的这道命令，不能不说在很大程度上是列强迫使的结果。
