光绪十年(1884年)新疆建省后,由于清政府的重视,有关督抚大员的切实整顿,新疆各方面都有了比较大的进步。府厅州县的相继设置,使清政府加强了行政方面的管理。采取新的屯垦制,设立蚕桑局,促进了农业和手工业的发展。大规模兴办义学,使各族更多的儿童学习文化,促进了教育的发展。这一切,为新疆实施新政奠定了基础。 新疆怎样实施新政,清政府曾命有关人员广泛陈述意见。伊犁将军长庚认为,练兵、购械、牧政、商务、工艺、兴学等项,是新疆实施新政的主要内容[1]。甘肃新疆巡抚联魁则觉得,大旨不外改官、开垦、兴学、练兵数端。至于设谘议局,只有整顿学堂,普及教育,才会见效[2]。继任甘肃新疆巡抚袁大化提出,新疆筹办新政,民力维艰,应加意抚绥,以利民用固民心为本。他特别强调办理垦荒、开渠及采矿等事,以有益民生[3]。清政府决定实施新政后,在政治、军事、经济、文化等领域,得到了程度不同的实施。 一 在政治方面,包括筹改旧制、调整行政建置、整顿吏治、增设谘议局等内容。 筹改旧制。有人提出,应斟酌旧制,特设新陕总督,驻扎新疆,节制新疆、甘肃、陕西三省,裁撤陕甘总督,另置甘肃巡抚[4]。这样,新疆就可以和甘肃分离,而独立建省。也有人提出,设西北行省,增设民官[5];创设殖务部,专管东三省、内外蒙古及新疆伊犁、西藏各行省[6]。还有人提出,将新疆巡抚改为总督,以统一事权[7];将伊犁将军、新疆巡抚等一并裁撤,改设新疆总督[8]。但是,这些方案最终都未能落实,只是反映了新疆实施新政过程中的一些轨迹。 调整行政建置。光绪二十八年(1902年)以前,新疆的行政建置是四道二府十一厅四直隶州十一县,“其时种民多未复业,地旷人稀,所设地方官足资控制”[9]。后来,内地人民携眷来新疆耕种、经商络绎不绝,土地开辟,户口日繁,原来的行政建置已经不适应变化了的情况。用乡约回目帮助做事,百姓又多受其鱼肉,更增加了社会的动荡。况且,府少而直隶厅州较多,不利于官吏升迁,也影响了行政效率。在这种情况下,清政府决定在新疆“增设厅县,升设郡守”,“以宏治化而安边民”[10]。二十八年八月,疏勒、莎车、温宿三直隶州均升为府,改设知府三员,三州吏目均改为府经历。库车直隶厅改为直隶州,原设同知改为知州。玛喇巴什直隶厅改为巴楚州,原设通判改为知州,归疏勒府管辖。两厅照磨,均改为州吏目。莎车州属色勒库尔地方,增设分防通判一员,名蒲犁通判。新平县属卡克里克县丞所辖,升为鄯羌县。阜康县属济木萨县丞所辖,升为孚远县。温宿府属旧城巡检所辖,升为温宿县。焉耆府属布古尔巡检所辖,升为轮台县。吐鲁番厅属辟展巡检所辖,升为鄯善县。以上各设知县一员。疏勒州属增置伽师县,莎车州属增置泽普县,和阗州属增置洛浦县,库车州属增置沙雅县,各添设知县一员,九县均添设典史各一员。温宿县属柯尔坪,增设分防县丞一员,名柯坪县丞。昌吉县属呼图壁巡检,改为县丞一员。伊犁府以及温宿、疏勒改府后,各设训导一员。[11]。 整顿吏治。随着行政建置的调整,对吏治也进行了整肃。因苛征巧取、贪黩虐民、擅作威福、废弛公务,莎车府知府联恩,叶城县候补知县王礼源、鄯善县候补知县苗茂、鄯羌县候补知县夏朝选、候补知县刘襄、吐鲁番候补县丞赵谦、于阗县典吏徐丙炎、候补巡检周鸿年、候补典史韩兴奇,均即行革职。和阗直隶州知州刘兆松、轮台县知县易绍昌、乌什直隶厅候补通判李振銮、候补知州梁贞滽、候补府经历许汝霖、候补知县罗梭杰、拜城县知县刘兆栋、轮台县典史甘铭鼎、皮山县典史余家骧、奇台县典史龙式作、拜城县典史许惠元,因苛敛有据,揽权舞弊、昏愦糊涂、纵役扰民,均即行革职。此外,焉耆府知府闻端兰、署轮台县知县荫锡、署沙雅县知县李微高、署乌什厅同知胡赐福、署英吉沙尔同知黎丙元、叶城县知县易润痒、阜康县知县巨国柱、宁远县知县李方学、孚远县知县王懋勋、署于阗县知县安允升,或因为官贪劣,经征钱粮,又额外私加火耗,或因兴学不力,也都即行革职。奇台县知县杨方炽,措置乖方,几酿重案;鄯善县知县寻选,驭下不严,控案累累,则被开缺另补。对实心兴学的焉耆府知府张铣、温宿府知府彭绪瞻、署宁远县知县赵孟盘等人,则从优议叙,传旨嘉奖。 增设谘议局等机构。清末新政进入到预备立宪阶段,光绪三十三年(1907年)九月,清政府颁布上谕,要求各省督抚在省会设立谘议局,作为地方的谘议机关,“采取舆论之所,即将来议院之基”[12]。光绪三十四年(1908年)五月,新疆设局开办,并遴选官绅充当议员;十月,奉宪政编查馆文,将谘议局改为谘议局筹办处,制定了章程,组建了机构。筹办处设总办三员,坐办一员,总务、考核、文牍三科。宣统元年(1909年)九月,新疆谘议局成立,设议长一员,副议长二员,常驻议员四员,议员二十三员,满营专额议员一员。谘议局制定了议事细则、旁听规则、办事规则等。宣统二年(1910年)三月,又设立了新疆全省地方自治筹办处,以筹办谘议局人员兼司其事。宣统元年七月,还设立了省城自治研究所,“以开自治之知识,养自治之能力”[13]。为此,新疆各府厅州县都分别设立了调查处、自治研究所、议事会、董事会等机构。 二 在军事方面,主要是编练新军和实行警政。 编练新军。“参用西法,汰标兵,练新军,为固圉绥边之计”[14],在新疆是一个新举措。新疆新军也称陆军,以别于过去的土著世袭兵和常备兵。光绪三十二年(1906年)九月,伊犁将军长庚奏报在伊犁编练新军。十月,巡抚联魁奏称在新疆全省范围内编练新军已告完成。联魁编练新军,是在新疆原有续备步队五营,以及左右翼马队六旗的基础上,挑选裁并而成。原计划步队三营为一标,马队两营炮队一营为一标,共为混成协,暂名新疆陆军。后经陆军部核议,认为马炮队为一标,编制糅杂,教练较难,且与制章不合,于是改为马炮分设,编制不足的暂时空缺,等到将来饷项充裕时再行添足。编练成的新疆新军体制是,由巡抚兼摄督练处督办,下设兵备、参谋、教练三处,各设参议官、文案、总办等员。步队马队均设三营为一标,炮队暂设一营,工程队暂设一队。光绪三十三年(1907年)七月,清政府陆军部拟定全国陆军为三十六镇,新疆为一镇,限三年编练足额。到宣统元年(1909年)正月,新疆新军除上年改编马步炮队外,又添编工程队一队,马队一营,而炮队尚需两营。伊犁将军长庚编练的新军,到宣统元年已成一协,逐渐成镇。遵照清政府练兵处章程,伊犁新军设有督练公所,下设兵备、参谋、教练三处,作为组织协调机构。伊犁新军士兵一部分是从陕甘等省召募来的,也有的是从湖北等省调来的,包括步兵、炮兵、工程兵等。