薛福成是清末著名的改良主义思想家，因力主变法图强而名重朝野。作为洋务运动的重要骨干，他又以出使西洋，办理外交，维护国家主权为人称道。从实践来说，薛福成并没有从事财政事务的经历，也没有参与这方面的上层决策。但是，他了解社会实情，忧虑时事国势，勤于思考探索，在他主张匡时济世，强国富民的一系列论述中，从不同角度涉及到财政问题，提出自己的见解。特别是他奉节海外，实地考察资本主义各国的政治、经济、社会、文化，广泛了解西方的新制度、新办法、新事物，丰富了他按照近代化蓝图实施变法改良的思想认识。本文试对他的财政思想作一概括论述。 一 与同时代其他一些出身官吏，较多从事实际事务的改良派人士一样，薛福成很少有对财政基本原理的论述。他对财政本质，财政功能，财政管理原则，财政体制等问题的认识，需要通过相关问题的论说来加以判断。 薛福成早年对于财政的认识，特别强调节流。他在应两宫太后诏旨，上疏陈言修明之术、变通之道时说：“理财之政，不必开其源也，惟在节其流而已。”“方今不涸之源，则尤赖朝廷崇尚节俭，以风天下，天下尽趋于节俭，而财用无不足之虞”[1]。以后在《筹洋刍议》中又反复申论“撙节财用，酌剂盈虚之要道”[2]。其它涉及军务、工程、外交诸事宜，他也无不强调要“节浮费而济事实”，“裁减有名无实之费”[3]。有的研究者据此认为薛福成的财政思想偏向于消极保守，有的研究者以此与他晚年主张“浚其生财之源”相对比，认为其思想前后矛盾，其实这里存在着某种误解。清朝末年，财政困窘日益加重，解决财政困难的办法不外乎开源、节流两途，朝中关于财政政策也相应形成两派意见。有清一代是中国历史上名义赋税相对较轻的朝代，直到太平天国起义爆发，清廷才不断加重税收。起义被镇压以后，一些官员从体恤民情出发，主张适当减轻税赋，也即提倡节流而反对开源。薛福成所谓“节流”的立足点正在于“不伤财，不累民”，主导倾向是减轻人民负担。他认为各项正杂税课，再加征收、调运、管理费用，以及胥吏贪污中饱，“往往朝廷取之不重，而民之所供已至数倍”，为此，他强调“取民之制，不得不务从其俭，以恤民艰”[4]。这与他晚年主张“浚财源”的思想不仅不矛盾，而且可以说是相贯通的。因为“浚其生财之源”的目的，是要“导民生财之道”，救治当时中国“民穷财尽”之病症，出发点也在于“养民厚生”[5]。在薛福成的言论中，常常把“张国势，厚民生，阜财用”相连称[6]。事实上，他早年未必不重视开源，对于开矿山，筑铁路，兴工商，以增强财力，这在他文牍奏议中随处可见；而晚年主张开财源，他也并不放弃“节财用”、“除冗费”的见解。节流与开源，两者统一于民，既要“恤民”，又要“养民”。因此在这一问题上，只有进行具体分析，才能恰当把握薛福成财政思想的实质。需要指出的是，从70年代到甲午战前，清政府的财政政策主要是节流，因为客观上开源的办法大多难以很快见效；而甲午战后，清廷财政转向开源为主，以种种办法扩大筹款，因为那时几乎已无流可节[7]。研究这一时期历史人物的财政思想，似乎不能忽略这一历史背景。 正是基于“理财为民”的认识，薛福成着重论述了“量出为入”的财政原则。他说：“取诸民以制国用，即量所入以治民事，此古今不易之通义也”，但当今“西国通例，量出为入”[8]。在《西洋诸国为民理财说》中，他进一步指出：“古者中国制用之经，每量入以为出；今之外国，则按年豫计国用之大者，而量出以为入”，“一岁中有额外用度，辄加派于各项之中”。这几处论述都颇为简略，但包含了如下一些内容：一是强调财政的重点，在于“出”，也即以用财为归宿，要以支出来限定和制约收入，特别是防止超出支出需要而盲目加征，造成财富“壅之而勿流”。二是强调支出的主要内容应是“自养本国之民”，其中包括“养老济贫之费”，“贫民子弟入学堂之费”等等，所谓“取之于民，而仍用之于民也”。这里强调了收入与支出的一致性，不仅是数量上的一致，而且在财政管理原则上对取之于民而用之于他，表示了否定。三是提出了建立财政预算的思想，即“按年豫计国用之大者”，一岁中国家的用度和额外开支，都要事先衡定数额，相应组织收入，调度使用。四是在财政收入与支出的关系上，主张要有收有支，能聚能散，反对但知聚剑敛并死藏于府库[9]。以收入保证支出，以支出促进收入，“旋出旋入”使财富周流不息，由此促进经济发展，带来人民富裕和国家财政的良性循环。显然，薛福成关于“量出为入”的认识，具有变革中国传统制用之法的意义，也是一个较早提出的借鉴西方经验，建设近代财政的重要构想。 薛福成在理财上强调支出，在用财上强调节流，并不是忽视通过发展经济以充盈财政。恰恰相反，在社会经济与国家财政的关系问题上，他从来都把振兴民族工商业看作是裕活财政的前提条件。他认为，“生财大端，在振兴商务”[10]。他举关税而论，说：“余尝考财用盈虚之故矣，大凡土脉膏沃，物产充羡，壤博民殷，商货所趋如水归壑，则税可赢，又或众力勤劬，工艺精良，流貤日广，为遐方日用所必需，则税可赢，又或地虽硗瘠、专产一物，如丝如茶，居民恃为恒业，远人闻而欣羡，则税可赢，又或绾毂通衢，因利乘便，官山府海，发天地自然之藏，都泉布输写之会，则税可赢。”他列举矿藏、物产、交通、工艺等自然和社会条件，视为“殖财之源”，但认为关键还在于商物流转的通畅，“此数者，贵审其地形，开其风气，……以定群商之辐辏与否”[11]。尽管在振兴工商和增加税收的关系上，薛福成的持论常有偏重，有时为了强调商务的重要而以可增加税收作为论据，有时在论述促进商业时又倡议“优免税厘”。他认为“倘征税太高，财匮力竭，是自塞利源矣”[12]。而从总体上说，他关于振兴经济才能长久地增加财政收入的认识是相当明确的。基于此，他建议当朝者仿效西欧各国，以工商为“立国命脉”，“有鼓舞之权，有推行之本，有整顿之方”，以成“利用厚生之政，探本握要之图”，倘若“工商之业不振，则中国终不可以富，不可以强”[13]，特别是对于自筹资本创办公司，经营工商业者，他主张，“经始之际……宜察其才而假以事权，课其效而加之优奖，创办三年之内，酌减税额以示招徕，商民知有利可获，则相率而竞趋之。迨其事渐熟，利渐兴，再为厘定税率，则于国课必有所裨”[14]。毫无疑问，薛福成的这些认识是超出其同时代人的。至于他正面论述采用机器，振兴百工，以“殖财养民”，炼铁开煤，以“利用厚生”，修筑铁路，“复收铁路之利以供国用”等等[15]，历来研究者颇多评述，此不一一赘论。可以说，把国家财政建立在经济繁盛，人民富庶的基础之上，是贯串薛福成财政思想的基本观点。
