左宗棠在1867—1881年间共6次举借外债（一般合称为西征借款），本金达1595万库平银两，成为近代第一次举债高潮。左宗棠从福建移师西北镇压捻回起义、收复新疆，历时十余载，其巨额军需主要来源于各省关的协饷。西征借款的举借、偿还以及所体现的近代外债的本质特征无不与协饷相关连。以前的诸多著作对此只是略加涉猎，而且一般认为二者之间的关系存在着这样的逻辑：左宗棠借债源于协饷不济，但又成为制服拖欠协饷各省关的“杀手锏”。本文则力图从更广的角度对该问题作进一步的探讨，以求正于方家。 一 西征借款是对协饷制度的补充 协饷是一种间接的中央解款，是中央政府为调剂地区贫富和以应急需在省区之间进行的财政调拨方式。协饷制度在体现中央政府行政事权简约的同时，主要显现了中央财政集中和地区之间财政上的“共产主义”[①]。中央政府主要凭借其权威来临驾省区之间的资金调拨，至于省区之间的协拨数额则主要依据“酌时势之缓急，定协饷之多寡”[②]的原则，采取自奏和中央核定的办法确定。 左宗棠在西北转战十余载，但始终为协饷不济所困扰，以致于“白发临边，百病丛生”。1875年年底，各省关积欠协饷已高达2740余万[④]，相当于3年的应协款额。左宗棠曾多次指责一些协拨地区：“一任函牍频催，率置不答”，同时也感叹这种仰面求人之难，“各省协饷有迟有速，有应有不应，有能汇兑不能汇兑，有宜用牍催，有宜用缄恳，人地各殊，情事各异。”[⑤]拖欠的原因，除了各省度支日绌，各地防务吃紧，“征调纷纷，不免顾彼失此”[⑥]等因素外，更主要的在于协饷制度本身的缺陷。 协饷制度顺利执行的前提在于中央对地方财政资源的支配和调度能力，在协拨数额、监督执行等方面缺乏制度化的约束。太平天国运动之后，中央财权失落，地方财政自主权增大，中央的协拨计划和催解协饷往往成为具文，这是协饷存在拖欠的必然因素。而且，协饷本身种类繁多，收支机关庞杂，也使中央难以稽核，“咸同以来，各省一有缓急，彼此自相通融协借，不尽咨部核复，以其系就此自筹，与例支之项无碍，故臣（户）部亦无从探问。”[⑦]地方既可自奏协拨数额，也可在中央指令下协拨；同样，它们也可以自行核减，或干脆拖欠不交。1867年，江西巡抚刘坤一在左宗棠过江西时，曾主动要求每月增拨甘饷2万两。1874年，借口困难表示江西每月2万两协饷“难照常接济，亦不得不预先陈明。”[⑧]这种现象当时十分普遍，说明协饷制度带有很大随意性。 拖欠之外，协饷制度还缺乏应急性。协饷不同于一次性财政拨款，具有分散性。协拨省份一般由该省藩司按月汇解，协拨海关一般按结（季度）汇解。象西征这样大规模的军事行动成功的关键因素之一在于军备、粮草充足，而协饷制度则难以做到速集巨款，往往造成停兵待饷，“于剿贼机宜，未免延缓”[⑨]。 协饷因为有随意性和分散性的特点，在缺乏强大中央约束力的情况下，筹措资金的作用是有限的。这在左宗棠奏稿、书牍中对此屡有提及，但他无力也不可能在短期内改变这种行之多年的财政体制。为了保证所需军饷的足额到位，他对协饷制度进行了一些变通性的改革，把协饷转化为外债便是其中主要的方面。 西征借款从财政本质上讲，具有一种垫支周转的性质，并未从根本上改变协饷制度的运行方式，只是将协饷提前支用；对协拨省关来说又并未提前协解。如第一次西征借款就是以海关的名义代借，海关在6个月内在关税税项下拨还洋商，各省藩司则按月拨交各关应还款额。此种方式“在各省仍止按月应协之款，并非提前；在各关旋垫旋收，并无增损；在各督抚止经手过目，并无烦劳。”[⑩]下表则具体反映了6次外债中二者的关系。 西征借款与协饷关系简表（单位：万库平两）
注：代还各省关的金额均为本金。偿还办法均为分期偿还。 （资料来源：《左文襄公全集》，奏稿，卷21、24、45、46、53、58；《筹办夷务始末》，同治朝，卷56。） 以外债代替协饷来速集巨款，以应急需，并未破坏协饷制度的运行，而是协饷制度的补充。它的意义在于以海关印票（协拨省份加盖关防以示承诺）代替了难具约束力的中央催解，以巨额外债代替了分散划拨的协饷。1867—1868年的两次外债共借220万两，对左宗棠军队顺利开始西征起了相当重要的作用，“得此巨额现饷，可以相其缓急，通融撙节，集事可速，调度可灵。”(11)第三、四次举借外债则为出关收复新疆的准备工作注入了大量资金，使他“得所借手，迅赴戎机”。(12)80年代初因新疆建省、清厘欠款，需用浩繁，经费无措。最后二次外债的575万两又不失为“补苴之计”。尽管借债要付出一定的代价，但左宗棠权衡之下，仍认为外债能起到“筹措巨款，一气贯注”的作用，其“所损者微，而所益者大。”(13) 以外债为协饷制度的补充，体现了左宗棠对外债的理解，而且这种理解在某种程度上超越了外债与协饷的关系。早在1867年他即提出中国可以仿行外国“贷兵饷于众商”的做法，“指税项归款，商情乐从，事办易集。”(14)这不仅单指外债，而且包括了内债，但中国的现实状况不允许出现大量的内债。左宗棠1878年令胡光墉在上海开设乾泰公司向华商议借巨款，结果华商只允以175万两出借，仅为原定数额的一半，而且“心尚犹豫，未能释然。”(15)这关键在于偿还问题。事实上，除乾泰公司外，左宗棠在沪、鄂等地数次息借商款，但往往只是作为洋款未到前的一种垫支，洋款一到，即迅速归还。所以，在左宗棠看来，外债不失为弥补财政短缺的一剂良药，甚至可以大规模地借，“借数愈多，则息耗愈轻，年分愈远，则筹还亦易，在彼所获虽多，在我所耗仍少。”(16)公债（包括内外债）的本质就是将财政收入提前支用。左宗棠虽没有明确表述这种概念，但他将协饷转化为外债，实际上就隐含了这种思想。在他看来，用协饷归还外债，“于国计丝毫无损，于各省应解协饷藉资腾挪。”(17)更重要的是，能够达到提前集中使用的目的，单纯从军事经济意义上讲，将协饷转化成外债有其合理性的一面。对协饷制度缺乏应急性的弊端不失为弥补之计。
