[中图分类号]C913 [文献标识码]A [文章编号]2095-7947(2019)01-60-07 中共十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这对于中国的政治发展，乃至整个中国的社会主义事业建设来说，具有重大而深远的理论意义和现实意义。正如俞可平所指出的那样，国家治理的理想状态，就是善治。善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会政治事务的协同治理。[1]而《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》(以下简称中发[2015]4号文件)的出台和中央党的群团工作会议的召开，使群团改革一下子被提上议事日程。如果将这一政治命题放在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中去考察，那么，群团组织承接政府职能转移无疑就成为一个比较突出的现实问题。 所谓群团组织，是中国特色社会主义语境下特定的政治社会现象，有其深刻的历史逻辑和现实合理性。当代中国的社会组织分为两个大类：一类是归政府民政口管理服务的普通社会组织，这类组织比较接近国际通行概念中的“非政府组织”或“非营利组织”；一类归党委直接领导管理的群团组织，这类组织带有明显的政治色彩(教育、引导、统战等)，同时具有相当的社会功能(为所联系群众提供一定的公共服务，维护其合法权益等)。具体而言，党的群团组织在中央层面包括中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国青年联合会、中华全国妇女联合会、中国科学技术学会、中国侨联、中国残疾人联合会、中国文学艺术界联合会、中华全国工商业联合会等22家由国务院机构编制管理机关核定，并经国务院批准免于登记的团体。省市县各级以此类推。 中发[2015]4号文件指出：“群团组织是创新社会治理和维护社会和谐稳定的重要力量。各级党委和政府要合理配置职能和资源，支持群团组织依法参与社会事务管理，把适合群团组织承担的一些社会管理服务职能按照法定程序转由群团组织行使；支持群团组织立足自身优势，以合适方式参与政府购买服务。群团组织承接政府转移职能要试点先行，承接职能后应该建立符合公共服务特点的运行机制，确保能负责、能问责；参与政府购买服务，要严格管理、规范实施，做到政府放心、社会认可、自身有活力。”[2]在各地探索实践的基础上，政府向群团转什么、怎么转？群团组织接什么、怎么接？这些问题涉及政府职能的导出与群团职能的导入两个重要方面，亟待从理论和实践上进一步破题。 一、国际通行的政府职能转移理论与社会组织的功能定位 20世纪80年代，非政府组织在国际范围内迅速发展，被称为“一场全球结社革命”。在某种意义上，这场“革命”是对“市场失灵”和“政府失灵”的回应。西方主流经济学家认为，市场是提供社会产品与服务的最佳场所，但是如果完全竞争市场所假定的条件得不到满足，导致市场配置资源缺乏效率或造成经济波动，以及按市场原则进行收入分配而出现不公平现象时，就会出现“市场失灵”。比如，营利性公司或企业在为客户提供服务时，很可能利用自己在信息不对称关系中所占据的优势地位欺骗消费者，谋求自己利益的最大化。[3]与营利组织追求投资回报不同，社会组织在市场上的功能是为组织成员提供利他性服务和令人信任的、非竞争性和非排他性的公共产品。 当然，从理论上讲，政府也应该是对“市场失灵”的有效补充，但政府也会“失灵”。因为政府部门提供公共产品具有垄断性和非选择性，它定位于大多数人的需求，有“中位选择”倾向，无法满足群体与个人的特殊需求；而且政府体系作为一个庞大的科层体系，缺乏自主性运作组织的自主性、首创性、挑战性等激励动力。而市场、社会组织反过来又可以提供私有产品的替代物来弥补公共物品提供中的“政府失灵”。尤其是社会组织，由于在社会体系和结构中有着与企业和政府不同的功能，它强调的不是经济效益、科层尊严，不是利益取舍、权力抗衡，而是关注人们的生活本原，维护稳定，增进和谐，因此在“双重失灵”的境况下，其相对优势就显得弥足珍贵了。 但是，志愿同样也存在“失灵”的风险，这缘于社会组织的资源是有限的，没有经营性收入，也没有强制性税收，当社会自发的机制无法获得足够的资源时，社会组织提供服务的局限就会显现出来。此时，社会组织需要政府给予资源上的支持。 因此，萨拉蒙提出，政府为实现自己的目标，可以将提供公共服务的任务委托给民间组织来承担，政府负责掌握全局和提供公共资金支持，第三部门负责提供服务，二者之间达成一种依赖各自比较优势的分工，各自发挥出自己的特长，这就是委托政府理论。稍后，西方学界又提出政府与非营利部门互动的合作模式，即政府使用授权许可与合同的方式来支持非营利部门提供服务。萨拉蒙本人也进一步倡导一种政府与非营利部门的合作伙伴或契约型关系。而这种合作关系需要一个前提，这就是政府在理念和职能上的自我革命。西方新公共管理理论主张，应当把政府的政策职能与管理职能分开，调整政府与社会的关系，引进私营部门的管理方法和经验，利用市场和社会的力量，提高公共部门的工作效率。美国学者奥本斯就认为，政府职能应该是“掌舵”而不是“划桨”。[4]
