在美国制造业城市转型过程中，去工业化引发的大批工厂倒闭、外迁或裁员造成大量工人下岗，产生了十分严重的失业问题。严重的失业问题导致制造业城市贫困人口激增，同时引发了收入下降等一系列负面影响，成为制造业城市难以化解的棘手难题。化解这一困局的核心环节无疑是解决下岗工人的再就业，虽然美国联邦政府并没有制定专门针对制造业城市的就业培训政策，但在其针对劳动力就业和培训的一系列法案中，下岗工人一直是备受关注的目标群体，有关措施相继出台。本文拟对上述问题进行较为系统的梳理，并分析下岗工人就业培训项目的效用。 一、美国制造业城市的失业问题及其影响 20世纪70-80年代，美国制造业全面下滑，对制造业城市产生严重影响。在1979-1984年期间，美国制造业就业整体滑坡，其中，金属制造、汽车、橡胶等部门下滑尤为严重。①中西部是上述制造业部门最集中的地区，自然备受冲击，在结构性和周期性调整的接连重击下，以重工业为主体的制造业岗位锐减，许多工厂永久倒闭。在此期间美国全国减少的制造业岗位数量是175万，而大湖区减少了100万个制造业岗位。②造业岗位数量锐减，造成了严重的失业问题。虽然部分失业工人在较短的时间内找到了新的工作，但是也有数量众多的工人处于长期失业的状态。对印第安纳州南本德(South Bend)1972年一家倒闭工厂的调查显示，7年之后只有55％的工人找到了全职工作。③康奈尔大学的研究人员对1976年11月到1977年7月纽约州北部的威斯汀豪斯等企业关闭之时的工人状况进行了调查，将近40％的劳动力失业时间达到40周以上，1/4的下岗工人失业时间长达1年以上。工厂关闭2年之后，10％的工人仍然没有实现再就业。④在经济衰退阶段，再就业的难度更大，因为其他部门也处于困境之中。1975年衰退期间马萨诸塞州福尔里弗(Fall River)的一家化学工厂关闭之后，员工失业的平均时间长达近60周，部分工人在长达3年的时间内无所事事，多达39％的受访工人在失业补偿用尽之后很久才找到工作。⑤ 严重的失业问题导致制造业城市贫困人口数量上升，中西部尤甚。1980-1990年，中西部城市贫困率从15.5％上升到19.1％，在美国各地区中贫困率增幅最大，这一变化是贫困人口增长和非贫困人口下降两个因素综合作用所致。⑥这十年间，中西部地区小城市贫困问题更为严重，贫困人口增加16.7％，非贫困人口减少7.0％。⑦在大都市区范围内，中心城市贫困率的变化有很大差异。从1980年到1990年，底特律贫困率增加9.7个百分点，该市30.2％的贫困率是全美最高的。此外，密歇根州的弗林特和杰克逊、俄亥俄州的扬斯敦、宾夕法尼亚州的约翰斯敦等制造业城市经常出现在美国高贫困率地区的榜单之上，其共性是贫困人口的增加以及非贫困人口的减少。⑧1970年，7.6％的俄亥俄州家庭的人口被列为穷人，这一比重在1990年则上升到9.7％。⑨造业城市严重的贫困状况在美国社会学专家约翰·卡萨达的研究中也得到印证。⑩卡萨达在对1970年、1980年和1990年的100个城市的贫困状况的考察中，采用了贫困区、极度贫困区、穷困区(distressed neighborhoods)和极度穷困区(severely distressed neighborhoods)四个指标。(11)研究发现，在东北部和中西部的大城市，贫困状况在恶化，1970年至1980年间，极度贫困区的贫困人口增长的2/3发生在纽约、芝加哥、费城和底特律。(12)1980年至1990年间，中西部城市极端贫困区的数量几乎增加了1倍，穷困区的数量增加了将近1倍。从绝对数量上看，1970-1990年中西部城市的穷困区从91个增加到722个，极度穷困区从53个增加到209个。(13) 家庭收入减少是失业造成的直接影响。相关研究显示，钢铁、汽车和航空等收入较高、工会力量强大的产业部门收入下降的幅度最大。在下岗头两年，钢铁业失业工人收入降幅高达46.6％，汽车业为43.4％，航空业23.6％。(14)事实上，即使没有被裁员，制造业城市企业工资普遍下调，而且工作时间缩短，在服务业行业再就业的工人的工资水平也显著下滑。印第安纳州在对该州一家工厂再就业的蓝领工人的调查中发现，74.6％的工人的收入低于当前就职企业的最高工资，65.4％的人表示目前的工资低于以前的工厂。(15)由于收入的减少，制造业城市的家庭普遍缩减开支，勤俭度日。1960年新泽西州马克卡车厂关闭之后，失业的工人们不得不大幅度减少食品和服装方面的开支，举债或者分期付款购买其他的必需品。康涅狄格州哈特福德的飞机工人在70年代中期失去工作之后，食品、服装、医疗、休闲和房屋维修等方面的开支骤降，有的工人甚至因无法按期支付分期付款而失去了自己的住房。(16)一项对纽约州北部的调查显示，11％的受访者缩减了住房方面的开支，16％的人减少了食品消费，31％的人降低了购买服装数量，43％的受访者缩减了休闲方面的开支。(17) 失业对工人的健康也产生了不利的影响。与继续工作的工人相对比，失业工人的血糖、血清胃蛋白酶原、血清尿酸等指标偏高，更易患上糖尿病和痛风。(18)哈维·布伦纳(Harvey Brenner)对失业率与个人状况和稳定指标关系的研究提供了失业影响的间接证据，失业率上升1％会增加患中风、心脏和肾脏疾病。(19)失业还造成了重大的心理和生理压力。情绪激动、焦虑、酗酒是工厂关闭之后失业工人的普遍情况，失业会导致那些易患抑郁症的人患上抑郁症。底特律的一家工厂关闭之后，在2000名受到影响的工人中有8个人一死了之。有研究发现，在失业工人中的自杀率是正常情况的30倍。(20)对印第安纳州RCA公司失业工人的精神状况考察发现，他们处于精神沮丧状况的情况十分突出，39％的受访工人表示经常如此，而拥有固定工作的人群的比重仅为18％。另外RCA公司38％的失业工人经常感到没有希望，而拥有固定工作者的比重仅为5％。1/3的失业工人表示经常难以入睡、感到厌倦或者没有兴趣做事情。(21)哈维·布伦纳的研究指出，1970年期间失业率上升1.4％，直接导致51570人死亡，包括1740起凶杀事件，还有1540起自杀以及5520人次精神病住院治疗。(22)自杀是一种极端方式，更为普遍的情况是，社会、医疗、心理方面的影响超出经济上的损失。一项著名的有关永久失业和长期失业的研究认为，也许工厂倒闭导致的最严重的影响是自信心的丧失和无能为力的感觉。(23)
