清末民初广州行政制度变迁与独立行政主体的形成

       关于中国近代城市在管治形态上的转型，许多学者将其视为从“城乡合治”到“城乡分治”的变化①，这当然十分重要。然而，社会经济层面上的城乡差异在历史上长期存在，并不为近代中国所独有，王朝的官僚也或多或少会因应这种差异而对城市居民采取一些有针对性的管理措施。②这些措施之所以往往只是在既有的行政制度中进行调整，而没有将城市导向独立的行政单元，一个重要原因是，城市(指行政城市)作为各级官僚所在地，首先是一个行政中心。即使已成长为商业繁盛、人口众多的大都市，其作为城市所具有的相对于乡村的“城市性”，在王朝制度中依旧从属于其作为治所的“行政中心性”。因此，近代城市制度转型的另一个重要的却未得到足够重视的方面就是，作为清代省—府—县行政序列中各层级行政中心的“城”，具体是如何在近代的制度与社会变迁中脱离原有的行政架构，转变为市政制度定义下具有独立行政区域的行政主体——“市”的?虽然已经有许多学者从法制、行政实践、行政区划、政府结构等方面对近代的“市制”与市政府进行了考察③，却较少有人关注到当中治理逻辑的变化与新旧制度的勾连。

       其中，不同于府城与县城，作为地区最高行政中心，省城往往与其他层级的治所重合，从原有制度中独立成“市”的过程尤为复杂。而饶有深意的是，近代首个具有独立行政建制意义的城市，恰好是一个历史悠久的省会城市——广州。1921年《广州市暂行条例》颁布，广州成为近代最早实行市制，正式确立行政主体地位的城市。可以说，广州集中反映了近代城市制度转型中的“新”“旧”两面，也一定程度上区别于上海等开埠通商后迅速发展起来的新兴口岸城市。不过，吸引学者更多注意的是近代广州的“市制”与“市政”的内容本身，如杨颖宇、许瑞生、周霞等讨论了广州的市政制度、市政建设、城市规划与城市空间变迁等方面，黄素娟则相当细致地考察了伴随市政建设出现的城市土地产权及其被纳入政府行政管理的过程。④与这些研究的侧重点有所不同，本文更多关注的是使“市制”与“市政”得以确立的整体制度环境，即“广州市”成为独立行政主体的过程。作为清代广东省的省城、广州府的府城与南海、番禺两县的县城，“广州市”的制度化之路，不仅包含管理区划上的城乡分离，还包含超越南海、番禺两县分治的格局、实现城厢内外(城内与城外关厢地区)的整合，以及处理与省级政府权限关系等一系列复杂变动。本文在简要回顾清代广州城市的制度设计与运作逻辑后，结合清末民初广东的政治与社会形势，细致梳理这一变化的过程。希望通过广州这一个案研究，重新思考近代城市制度转型的复杂样态。

      

       广东省域图

       资料来源：光绪《广州府志》第8卷，“舆图”，第3-4页。

       注：图中“老城”“新城”“北郊”“南关”“东关”“西关”等标记为笔者添加。

       一、广东省城与南海、番禺两县捕属：既有制度下的城市界定

       清代的广州城厢范围，大致由官署集中的老城(旧城)、南边与其相连的新城、城外珠江边日渐繁荣的关厢地带西关与南关、人口相对较少的东关以及越秀山麓人烟稀落的北郊构成。虽然我们可以用今天的城市概念(如将其定义为以非农业人口为主的聚落)为清代的广州划定一个研究上的边界，但在当时人眼里，作为府的名称，“广州”并不是一个用于界定城市的清晰概念。谈到这座城市，时人往往直接使用“省城”“西关”等说法。即使是定居城市的人群，在使用“世居”“土著”等字眼自称时，往往也是搭配“省城”“西关”“城南”等地名。城市社区的整合性不高，也不存在一个涵盖城市整体的“广州人”的认识。不过，在制度运作中，还是有两个名词对当时的城市界定发挥了重要作用，一是上文反复提到的“省城”，一是南海、番禺两县的“捕属”。

       作为省城，两广总督(乾隆十一年从肇庆移驻)、广东巡抚、广东布按二司，广州府与南海、番禺两县的官员，以及学政、督粮道与盐运使等官员均驻扎在广州城内。承担广州城厢内外管理任务的主要是在城中划界而治的南海县与番禺县(西边南海、东边番禺)。同时，知县以上的官员也会直接或间接加入到管理中。不过，这种多机构共治的形态，在空间上存在着管理权责与力度的差异。论及晚清广州，城外繁盛的西关、南关当然不会被排除在外，然而，在清代的制度设计中，各级官署所在地，即被城墙包围的部分才是中央集权体系之下一省的统治中心。

       以城墙修葺与渠道疏浚为例。城墙修葺是地方官应尽之责，但根据乾隆年间两则省例的规定，省城广州的城墙并不仅由附郭的南海、番禺二县负责。视工程大小，修葺经费分为由首县负责、摊派全府、摊派全省等几种情况。⑤而在濠渠疏浚方面，根据嘉庆十五年(1810)定例，老城濠渠“每遇疏浚之年，司道饬行广州府，并南番二县勘估工程费用，院司以下在省各官捐办，或南番二县捐廉合办”，新城濠渠“由两县各按界限雇夫挑挖外，其余铺户皆系有力之家，应饬各按所居基址循照旧有沟道，限一日之内挑挖清楚”。⑥至于西关、南关等城外关厢地带的濠渠疏浚，则更多的是民间行为。在近代广州扮演重要角色的士绅机构文澜书院，便始自嘉庆年间设立于西关的清濠公所。⑦