新型城镇化背景下城市外来人口的社会融合

      1 引言

      改革开放以来，中国经济快速增长，促进农村人口大规模向城镇流动和集聚，加快了中国城镇化的进程[1]。2011年，中国常住人口城镇化率达到51.3%，首次超过50%。2017年，中国城镇化水平进一步上升到58.52%。然而，受户籍制度的影响，很多进城农民未能与城市居民享受同等待遇，形成了“半城镇化”现象[2]，即进入城市的农业转移人口因未获得城市户籍，不能享受与城市居民同等的公共服务，子女上学难、社保水平低、居住条件差，由此形成城市内部新的二元结构。国家统计局公布的2017年户籍人口的城镇化率为42.35%，与常住人口城镇化率相差16.17个百分点，这意味着中国城镇人口中有27%以上属于非本地户籍的外来人口，其中绝大多数属于进城农业转移人口。

      为了逐步解决半城镇化的问题，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出到2020年实现户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距要缩小2个百分点。这是因为，促进城市外来人口的社会融合，不仅有助于提升城镇化质量，更有助于促进社会和谐发展，是中国全面建设小康社会面临的重大现实问题[3]。

      社会融合理论源于西方国家对少数族裔等社会弱势群体的人文关怀，是指移民和本地居民相互适应和渗透，相互分享各自的文化、情感、记忆和经历的过程[4]。由于中国的城镇化主要由进城的外来农业转移人口推动，但因户籍制度的存在出现一定程度的社会隔离，因而其社会融合问题一直是学术界的关注焦点[5-7]。本文通过考察城镇化的行为主体，从宏观视角对中国城镇化进程中的社会融合问题进行研究，揭示中国外来人口社会融合面临的主要问题及形成原因，进而提出促进外来人口社会融合的策略响应。

      2 中国城镇化的三元行为主体

      中国城镇化的特点、进程、问题、机制是多学科的研究热点。中国地理学界在中国城市化问题研究中作出了重要贡献[8-10]。就城市化动力机制研究而言，崔功豪、马润潮认为中国存在二元城市化模式，而自下而上的农村城市化模式起着重要的作用[11]。陈明星等认为市场力、内源力、行政力、外向力是影响中国城市化的四个主要动力因子[12]。宁越敏认为政府、企业和个人(主体是农业转移人口)是三个参与城镇化进程，可以自主做出决策的行为主体，并就此展开对中国城镇化动力机制的分析[13，14]。在此基础上，本文进一步对三个行为主体与城市外来人口的社会融合问题进行分析，如图1所示。

      

      图1 影响外来人口社会融合的三元行为主体

      Fig.1 Three actors of influencing social integration of floating population

      2.1 政府与城镇化

      一般认为，现代城镇化是在工业革命以后出现的，经济增长是城镇化的主要推动力。因此，市场经济主导的国家政府一般并不直接干预城镇化的过程。直至二战结束后，一些欧洲国家政府为推动战后城市重建，开始运用规划、政策等手段引导城市的发展。中国政府对国民经济和社会发展一直起着主导的作用，因而对城镇化进程也具有决定性影响。1950-1980年，受各种政策的影响，中国城镇化进程经历了数次起伏和波动。实施改革开放政策后，在全球化、市场化、分权化的影响下，中国城镇化的速度加快[15]。1990年后，为进一步加快经济发展，中央政府将部分经济、行政管理权限下放给地方政府，极大地提升了地方政府的积极性。由于不同层次政府的决策和施政能力各不相同，因此又可从中央和地方两个层次讨论政府在城镇化进程中的作用。

      中央政府对城镇化进程起着统揽全局的作用。首先，中央政府根据形势的变化制定相应的城镇化政策。计划经济时代，实施严格控制大城市的政策，鼓励农民“离土不离乡”，控制农民外出打工。1990年后，不再限制农民进城务工经商，同时取消了限制大城市发展的政策。2000年，城镇化被列入国家发展战略。2014年，中央政府提出新型城镇化发展战略，发布《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，提出了“十三五”期间要实现“三个1亿人”的目标，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。其次，为鼓励地方政府发展经济的积极性，实行了分权化的措施。通过分税制使一部分税收留存地方政府，地方政府享有土地批租权、城市规划权、设置开发区等权限。需要指出的是，这些权限往往由省级政府再下放到地级市乃至县级政府，形成多层级的分权化。

      近半个世纪以来，西方国家的地方政府也出现了功能的转型，从原来为市民提供服务为主到现在开始运用各种经济手段来推动地方经济的发展，因此被学术界称之为企业型政府[16]。但中国地方政府在经济发展中发挥的作用远甚于市场经济主导的发达国家。各级地方政府在享有相应权限后，以开发区、土地批租为空间手段，通过招商引资拉动经济的增长。同时，作为城市基础设施、服务设施的供应方，地方政府也是拉动经济增长项目的投资者和建设者。经济发展和城市建设在城市中形成巨大的劳动力市场，吸引农村劳动力向城市转移。但是，分权化也导致地方政府成为相对独立的、以辖区内发展为取向的行为主体[17]。鉴于行政区划的边界性，地方政府更多关注自身行政区内的经济发展和社会福祉。而计划经济时期形成的户籍管理制度也在新的时代赋予了新的功能，成为形成地方壁垒的主要制度。由于户籍制度的存在，进城农业转移人口被称之为“外来人口”“流动人口”“农民工”，他们不能够享受与城市户籍人口同等的公共服务，形成新的城乡二元结构[18-20]。