1 引言 行政区划是国家政治结构的一种基本形式，是中央政府统治和管理全国各地的一个基本有效手段，是国家为进行分级管理而实行的国土、政治和行政权力的空间再配置[1]。行政区划从某种程度上可以视为国家结构形式的空间投影，是行政版图和地域空间版图的双重叠加，具有行政管理和社会经济管理的双重功能[2]。国家行政区划体系是国家政权的实体结构与管理框架，行政区划设置和优化有利于加强社会经济管理和资源的有效配置[3]。行政区划设置通过行政级别、属地管理和条块分割、中央—地方关系、市带县等与行政体制相关的因素，对区域空间格局及治理结构产生深远影响。 从中国的行政区划演变特征和形式来看，主要可分为六类，即建制变更、行政区域界线变更、行政机关驻地迁移、隶属关系变更、行政等级变更和更名命名[4]。而在实际工作中，一个地方一次行政区划变更可能只涉及以上六类中的一项或是几项[5]。中国的行政区一般可分为城市型政区和地域型政区，而目前的行政区划调整多是从地域型政区向城市型政区过渡。行政区划调整有助于推动城市发展由外延式扩张向内涵式提升的转变。因此，行政区划调整是实现行政区划科学化的重要手段，是适应社会经济发展的客观要求[6]。从以上研究可以看出，基本上把行政区划当作一种行政管理手段去看待。 行政区划的研究一直是一个不断随着时代变迁并且与之相适应的课题，目前关于行政区划的研究已有较为丰富的成果积累，尤其是国内，研究成果不断进步和更新。国外关于行政区划的研究主要集中在城市型政区或者大都市区，内容多是偏向于多学科交叉的理论研究[7-10]。而国内关于行政区划的研究相对更为丰富，主要集中在三方面：一是关于国家和部分地区行政管理体制改革的具体研究，尤其是对“市管县”和“省管县”这两类机制的探讨和争辩[11-13]；二是关于行政区划的历史变革、调整类型和地方实践的研究，研究内容涉及到全国和地方不同层面，以及撤县设区、区县合并等多种区划调整形式[14-16]；三是关于行政区划调整这一政策的效应评估和计量分析，更多的是对经济增长这一要素的研究[17-20]。梳理研究成果可以发现行政区划的研究与政策形势息息相关，具有明显的政策导向。党的十八大和十八届三中全会对优化行政区划设置提出了新的要求，十九大后行政区划的研究也将随着社会主要矛盾的转变而转变。基于此，本文对行政区划展开新的思考并力求将之付诸于实践。 2 行政区划调整的资源效应 2.1 行政区划调整可以优化行政资源的空间配置和管理框架 长期以来，中国的地方行政区划体系呈现出三级制(省、县、乡)与四级制(省、地市、县、乡镇)并存的局面，不同层级和不同类型的行政区的管辖幅度一定程度上决定了行政资源的空间配置，现行的行政区划体制基本适应中国现阶段政权建设和社会经济发展的需要[21]。而随着社会经济的发展，管理幅度过大和过小均会对行政管理效率产生影响[22]。这就亟需通过行政区划调整，适当调整乡镇和街道的数量，进行必要的整合和撤并，以此合理配置辖区内的行政资源，均衡各个行政区的管理范围和任务要求，提高行政管理效率。首先是不同的政区有不同的管理幅度，各级政府可以根据社会经济发展的实际需要，可以通过撤并分设以及行政管辖边界调整改变下级政区的数量。一般而言，乡镇撤并不仅有利于精简机构，减少行政成本，也有利于做大做强中心镇，裁撤掉乡镇的行政资源往中心镇和重点镇倾斜。同样，根据城市发展规模不断扩大，适当增设部分街道，也是推进行政资源的优化配置，加强精准化、精细化管理的需要。其次，通过行政区划调整可以改变政区的性质，如撤乡设镇、撤县设区、撤镇(乡)设街道，这类政区性质的改变，也会直接影响行政资源的分配，进而影响该地区的行政区划管理框架和发展格局。 2.2 行政区划调整可以实现要素资源的空间重构与优化配置 行政区划通过行政建制的设置，影响生产要素的空间流动与配置、生产力的布局和经济活动的空间组织，从而对城市经济和区域协调发展产生多方面的影响。首先是行政区划调整直接影响城市人口规模和空间重构，尤其是撤县设区会导致城市周围地区的农业人口进入城市，短期内迅速扩大城市市区的人口数量[16]，带动市区内人力资源的流动和就业市场人才结构的重塑。其次是行政区划调整影响城市发展重心的转移和生产要素的空间重组，如政府驻地搬迁，不仅可以带动新区的跨越式发展，而且可以引导人口和产业的快速集聚。如北京市政府的搬迁改变了北京市单中心的空间结构，形成“一主一副”的发展格局，而通州城市副中心的建设进一步引起首都非核心功能的疏解，不断重塑着北京市的空间结构。再者，行政区划调整尤其是区县合并能够有助于区域经济打破区划的限制，扩大经济发展空间，通过统一的规划和政府管理适度缓解原政区间形成的招商引资竞争关系[23]。政府通过行政区划调整和资源整合，减少要素资源的过度分割和重复消耗，促进资本、技术等生产要素的自由流动，实现优势互补。最后是区域的行政管理体制变化也会影响要素资源重新配置，如“省管县”体制的试点将导致财政资源和市场资源在试点县重新配置，激发县域经济发展的积极性和发展活力。同样，要素的重新优化配置将提升区域统筹协调能力，平衡区际差异，重塑区域和城乡发展格局。
