2018年10月24日，十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议审议了《国务院关于2017年度国有资产管理情况的综合报告》(简称国有资产管理情况综合报告)，这是贯彻执行2017年12月中共中央印发的《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》(简称《意见》)的首份成果，也是自新中国成立以来国务院首次就国有资产管理情况向全国人民代表大会常务委员会(简称全国人大常委会)做出的正式报告。建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度(简称国有资产管理报告制度)是完善国有资产管理治理体系的重要举措，有着丰富的制度内涵和现实意义。由于国有企业是国民经济发展中的主导力量，并在深化市场经济改革中承担“先锋”作用，故国有企业资产及其管理工作的相关信息备受关注。本文拟以国有企业(不含金融企业)资产管理情况报告为切入点，简述国有资产管理情况综合报告的主要特征，进而探析国有资产管理情况综合报告的制度意义，最后对国有资产管理报告制度有效实施的对策进行探讨，以有助于大家更好地理解这一制度的核心价值，凝心聚力、有序有效深化国企改革，不断提升国有资产保值增值的认知基础和治理能力。 一、国有资产管理情况综合报告的主要特征 国有资产管理情况综合报告是评价政府监督管理国有资产情况的重要依据。作为现代化国家治理体系的制度工具，其应与政府综合财务报告遵循效力相当的报告规则，注重提升信息透明度与更好服务决策的功能实现(黄志雄，2017)。本文以《意见》为基础，参考国际公共部门会计准则理事会(International Public Sector Accounting Standards Board，IPSASB)、国际会计准则理事会(International Accounting Standards Board，IASB)等专业机构发布的财务报告概念框架，对国有资产管理情况综合报告的特征进行归纳。 (一)双重意义的报告目标 《意见》中虽未单独确定国有资产管理情况综合报告使用者的范围，但全国人民代表大会(简称人大)监督的性质表明，全国人大常委会与作为报告者的政府是报告的主要使用者，其他使用者还包括投资者、媒体、公众等其他利益相关群体。相应的，国有资产管理情况综合报告秉持了“受托责任”与“决策有用”的双重报告目标，且在加强人大监督的指导原则下向“受托责任”侧重。在我国宪法体制下，人大是最高权力机关，政府是行政机关，接受人大监督，对人大负责并报告工作。故政府理应向人大报告受托经营管理国有资产的责任履行情况。这既是其作为公共管理者的职责所系，也是国有资产公共性的体现(顾功耘和胡改蓉，2013)。全国人大常委会则根据政府提交的报告对其受托责任的履行情况予以评价，揭露其中的问题并实施问责，督促政府(及相关主体)进行整改。同时，公众也可根据所公开的报告了解国资运行情况并参与监督。而“决策有用”则体现在丰富监管机构信息资源、帮助决策层科学调整政策部署等方面。值得注意的是，国有资产管理情况综合报告作为人民监督的产物反映的是人民与国家关切，并未针对某一使用者需求进行特别编报。为实现报告目标，由《意见》“提高报告质量”一节可知，国有资产管理情况综合报告的生成实际上贯穿了三个层次的主体，分别是中央政府及所属相关部门、各地各级政府以及国有企业，它们“自下而上”层层汇总、上报国有资产管理情况。而连接三个层次主体的共同基础，既可以是共同控制，也可以是预算拨款，还可以是受托责任(IPSASB，2010；张娟，2010)。由于公共资源由人民共有(尤其是国有资产)，一级政府无论是行使社会管理职能还是经济发展职能，本质上都可看作受托配置公共资源的过程，所以将“受托责任”作为确定报告主体的基本标准有着更广泛的含义。 (二)“过去”与“将来”并存的信息结构 国有资产管理情况综合报告主要由“国有资产总体情况”“国有资产管理工作情况”以及“下一步工作安排”三部分信息构成，虽并未附加更多补充资料，但仍能对报告期内的国有资产管理情况作出扼要反映。将何种信息、以何种形式纳入报告是使用者信息需求的具体体现。由《意见》的“审议重点”部分可知，全国人大常委会主要从经营状况、合法合规以及推动改革事业与社会发展等多个方面展开对政府受托管理国有资产责任履行的评价。因此，有相当部分的国有资产管理工作结果是难以计量的。特别是在经济转型时期，完善国有资产管理制度体系、落实中央宏观调控政策等复杂工作尚缺少量化基础。因此，国有资产管理情况综合报告包含了核心财务信息(如资产负债率、国有资本及权益总额)与重要非财务信息(如改革与治理成效)两个主要层次，后者内含对政策与制度背景的描述。整体特点是财务信息相对简略，以国有资产管理情况信息为主，并着重反映改革的推进成果与未来期望。但两个信息层次间的联系并未被割裂，财务信息是管理活动的反映，非财务信息则是解读与预测财务数据的重要依据。此外，与政府综合财务报告相似，国有资产管理情况综合报告信息内容的选择受到报告制度所处环境因素的影响(李宗彦和郝书辰，2017)，并不是一成不变的。伴随国有经济改革发展的进程，人大监督国有资产管理的重点会发生改变，其他报告使用者的信息需求也会发生变化。因此，报告内容及信息呈现的形式也将适时调整以更好地服务于使用者。 (三)在相对均衡的基础上突出关键信息 一份报告是否有效，在很大程度上取决于其信息质量。无论是IPSASB还是IASB，对信息质量的评价均以相关性、如实反映、可理解性、及时性、可比性与可确认性为基准并考虑成本约束，同时，IPSASB强调重要性和平衡各质量特征对信息的约束(IPSASB，2014；IASB，2018)。由于对信息质量要求的约束作用主要体现在报告的编制过程中，而公众并不掌握生成报告的资料，所以目前在我国对有关国有资产报告信息质量的评价只能由全国人大常委会或其授权的专业机构做出(如审计署)。但从报告要求与公开报告中仍可看出，国有资产管理情况综合报告在兼顾各质量标准的基础上更凸显了对“重要信息”的要求。国有资产信息纷繁多样，以信息高度凝聚为特征的国有资产管理情况综合报告不仅要求“报告结果完整、真实、可靠、可核查”，更需要编制者能够提炼出直接反映国有资产管理活动的关键信息。此外，还应该看到，国有资产管理情况综合报告在作为信息载体时，其所能携带的信息含量并不如预期充足，信息披露与传递作用的实现也在一定程度上受限于报告形式。随着国有资产信息系统的建立完善，国有资产管理情况综合报告内容预期会更加丰富、合理。
