今年《政府工作报告》指出,要加快国资国企改革,加强和完善国有资产监管,推进国有资本投资、运营公司改革试点,促进国有资产保值增值。随着改革的不断深入,国有经济的布局、结构,国有企业的经营管理体制都将发生巨大变化,国家审计应从审计对象、审计内容、审计模式三个方面推动、保障国企改革顺利进行。 审计对象延展到监督方、投资方、运营方 与国企相关的组织除了从事具体生产经营活动的组织——国有企业外,还包括国有资产监督方、国有资本投资方、国有资本运营方。国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责。国有资本投资、运营公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作,不从事具体生产经营活动。国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标,投资于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。国有资本运营公司以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标,以财务性持股为主,实现国有资本合理流动和保值增值。 目前来说,国家审计主要对国有企业本身进行审计,很少涉及到监督方、投资方、运营方。根据国有企业改革的指导思想和基本原则,国有资产管理应实现从“管企业”到“管资本”的转变,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,更好服务于国家战略目标。对于国家审计而言,根据中办、国办联合印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》(2015)的要求,要对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计,国有企业的审计对象必然要从国有企业本身延展到国有资产监督方、国有资本投资方、国有资本运营方。而从国有企业改革的要求来看,国有企业的改革方向要转变为“管资本”,因此审计对象在延展的同时要重点倾向于这三方。 审计内容差异化 国家审计对象延展后,审计内容也需要根据相关各方的职责和目标不同区别对待。对于国有资产监督方来说,审计应重点关注其监督职责的履行情况:包括监督职责设计是否合理,监督机构之间职责是否重复,有无过度监管或不监管等行为出现等。而对国有资本投资公司的审计,应重点关注其产业战略目标完成情况:投资绩效目标是否完成,社会效益、生态效益如何等。对国有资本运营公司而言,国有资本保值增值,落实国家重大政策等情况是对其审计的重点。对于国有企业来说,改革目标是要将其培养成世界一流企业,需要有与国际接轨的先进经营管理方式,与宏观经济环境和行业发展相一致的客观的经济效益,实现可持续发展,审计应重点关注其内部控制、风险管理、公司治理的有效性,评价其经济效益水平,未来发展潜力等。 向内外部审计协作配合模式发展 国有企业和国家审计改革的不断深化要求审计对象的延展、审计内容的差异化等,这些必然带来审计力量不足、审计效率和效果不高等问题。习近平总书记指出,要加强对内部审计工作的指导和监督,调动内部审计和社会审计的力量,增强审计监督合力。因此,未来国有企业审计应该是国家审计、社会审计、内部审计三大审计协作配合的审计模式。依据审计法和《审计署关于内部审计工作的规定》,国有企业的内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。实践中,可以通过以下形式对国有企业及相关利益主体内部审计的指导和监督,形成审计监督合力:指导内部审计的规划和战略,与国家审计目标一致;指导内部审计加强审计质量控制,为审计成果利用创造条件;指导内部审计的审计计划、审计标准等,缩减国家审计的范围,在审计过程中减少不必要的重复。 国家审计除了对内部审计的业务指导和监督外,还需要与社会审计形成合力,审计内容的协作是三大审计协作配合的重点之一。对于审计内容,国家审计要重点利用社会审计和内部审计的内部控制审计成果。根据财政部、国资委、证监会等监管机构和内部审计协会等部门的要求及良好的公司治理实践,社会审计和内部审计均需对国有企业和上市公司进行内部控制审计。因此,国家审计要充分利用这些成果,从中发现重大问题的线索,并对良好实践进行推广。除内部控制审计成果,还应该利用社会审计的资产评估报告、报表审计报告等,内部审计的绩效审计报告、风险管理审计报告等,这些都将帮助国家审计机关快速熟悉国有企业的情况,找到审计线索,提高审计效率。
