甲午战争后，中国展开大规模的铁路建设，主要干线在20世纪初渐露雏形。铁路对近代中国财政、经济制度的影响是全面而深入的，近代中国税制变革的历程也在一定范围内与铁路改变市场结构的程度相关。厘金以铁路为载体所形成的铁路货捐或称为火车货捐。这种厘金的特殊形式最早出现于1902年设立的鄂豫铁路火车货捐局。①铁路货捐将旧制度的要素嫁接于新生产方式之上，具有制度与技术上的内在矛盾性。这一内在矛盾性使得铁路货捐成为剖析近代经济制度，尤其是税收制度的演变提供了鲜活而典型的对象。铁路货捐的研究成果有限，专文论文尤为少见。日本学者林原文子通过对1912-1915年间津浦铁路货捐局的废除和恢复过程的梳理，综合分析了袁世凯实业政策的效果与各政治派别之间势力消长的复杂联动关系。② 北洋政府时期财政运行过程的主要特征是财权分散与体系混乱。民初，北洋政府规定厘金为中央税收，并积极推动裁撤厘金改办产销税的政策，但厘金在整个北洋时期仍然是地方军政费用的主要财源之一，中央难以插足其中，从而使得混乱的北洋财政体系雪上加霜。北洋时期的铁路货捐多延续晚清时期由地方政府征收的制度，③短期内难以进行变更，因为津浦铁路1912年才通车，对于津浦货捐这一财源，中央才能与地方一争高下。本文以津浦货捐为对象研究北洋时期多方势力的财权博弈历程，从而分析出这一时期中央与地方、中央各部门、文官政府与军阀之间在财政关系上特殊而复杂的特点。 一、苏皖直鲁四省津浦货捐局的设而复废 1912年5月津浦铁路“通车在迩”，江苏都督程德全要求应在津浦南段选择要地设立局卡来征收铁路厘金。④交通部否决这一要求，而且计划以津浦铁路为突破口，对清末各铁路实行的铁路货捐制度进行彻底改革。针对该路，交通部拒绝的理由是，“该路既有淮河之并行，复有胶济之竞争，是该路已处于万分困难地位，倘再于沿路设局抽捐，则整顿发达皆将无从着手。”⑤包括叶恭绰在内的交通部高层官员，对用通行税或运输税⑥取代铁路货捐更有兴趣，但是，他们清楚，在前清铁路货捐系地方财政收入，断然完全抛开地方，实行根本性改革是不现实的。叶恭绰承认，“各项厘捐统计，各省每年不在少数，强半藉此为行政补助之经费，乌可轻议裁免？”他认为根本办法是彻底变革税制。就目前而言，在财政方面，可以“盈虚消息，善为补苴，亦不患无术也”。交通部其要改革铁路税制，“利便交通、豁除障碍”，“亦当勉力为各省代筹抵补之法。”⑦鉴于此，交通部认为较为务实的选择，是寓征于运，即以铁路运费加价代替铁路货捐，再交通部转拨一部分运费收入给沿线地方政府，作为厘金征收减少的抵补。⑧对于寓征于运，路方自然表示支持，陶逊曾如此阐述其必要性，“或者援京汉办法以为口实。不知京汉货捐在路稽征，久为商民所诟病。使寓征于运之法可以实行，非特可以利津浦，且可以救京汉，更可举全国苛税病路之弊一扫而空。路局对于此举，所以极力主张者，无非求商民之便利，路政之发达，毫无侵越税权。”⑨这一方案却遇到来自地方的极大阻力。这与袁世凯政府对南方各省控制有限不无关系。双方的对抗，在当时政体背景下意味深长，表明地方大员仍一如晚清在厘金问题上表现相当强的独立性。 1912年8月初，安徽都督柏文蔚和江苏都督程德全首先在津浦货捐问题达成攻守同盟，并与直鲁二省妥善商议，最后以苏皖两省为核心，“由四省商定后再与交通部严重交涉”。⑩与此同时，柏文蔚致电交通部、财政部，反对寓征于运方案。他认为各省以税厘为岁入大宗，加税裁厘关系中外交涉，必须要全国统一执行方可实行，如果先裁撤税厘则地方财政将入不敷出。国外的奢侈品税，中国的洋药、土药以及烟酒等税较重，若寓征于运，重税物品的运费加价高于普通运费几倍或几十倍的情况极不合理。柏文蔚希望以统税替代厘金，由地方自行开办。(11) 直督张锡銮与鲁督周自齐虽系袁世凯亲信，但面对地方财政收入问题，张、周二人也未能与袁政府保持一致。8月26日，四省代表在江苏都督府协商后达成一致，均绝不承认寓征于运政策，赴京会商只是与交通部争论而已。(12)9—10月间，四省与交财二部的谈判开始。四省代表与中央有关部门组成一个特别委员会，该委员会中，直隶山东代表各1人、江苏3人、安徽2人、交通部5人、财政部2人。交通部在此次会议上坚持推进寓征于运的方案。(13)双方各自坚持自己的主张。四省要求地方有权在铁路上征收厘金，交通部则强调：“由路局包收包揽，摊归四省，似比特别设局征收较为妥善。一切留难需索之弊一扫而空，商情必能欣悦，即收入可期日旺。”(14)按照交财二部商定的会议方案，会议讨论的结果由四省与交财二部“各一权为限”(15)来裁决，形成的会议草案最终交由国务院决定。这一方案表面上看四省更具优势，但中央政府却拥有最后裁判权。四省代表坚决表示会议只是协商讨论，各省代表并未被地方当局委以全权。他们实际仍将由地方设局开征货捐作为参加所谓协商的前提条件，并且反对在会议上讨论寓征于运方案。 程德全一面派代表与袁政府虚以委蛇，一面拟在江苏设立货捐局暂行征税。(16)这一决定立刻遭到津浦铁路局长陶逊的反对。他认为，津浦路不仅关系到苏省利益，还涉及到路权。津浦铁路靠外债修建，偿债要靠铁路收入。若铁路运营入不敷出，无法偿债，路权就会落入外人之手。“要增加收入，则需要谋营业之发达，而欲谋营业之发达，必先开商民之便利。”(17)此外，津浦货捐开征可能导致客货或由长江直达汉口，或通过海运而趋胶济，这样会直接影响津浦路的货源。代表地方利益的江苏财政司却认为：首先，由于货捐是在上车之前和下车之后征收，因此不仅不会影响铁路运营，还能防止铁路员工需索舞弊之害，因而不会妨碍外债的偿还。其次，中国未开征产销税，(18)若在产销税尚未开征之前就裁撤厘金、货捐，会加大将来裁厘加税外交谈判的难度，并直接影响地方财政。交通部铁路局只是主管交通的部门，由它负责执行寓征于运，将路事、税事合一，不符合征税原则。(19)陶逊与苏省财政司的主张虽各有道理，但实质是中央与地方的利益之争。
