行政单位是指依据宪法和有关组织法的规定设置的，进行国家行政管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位，其行使国家行政职权，负责对国家各项行政事务进行组织、管理、监督和指挥的机构。因此，行政事业单位承担着非常重要的行政和公益职能，优化和完善其公共服务职能是国家建设的必然要求。内部控制作为一个重要的控制手段，不仅能起到提高管理水平和提升行政事业单位公共服务职能的作用，还可以起到降低政府部门中严重违法违纪问题和经济案件未能被查出的风险的作用。随着《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《内控规范》)的实施，各级行政事业单位也展开了内部控制的建设。 尽管有《内控规范》作为行政事业单位内控建设的指引，但是在现实中，无论在制度建设、流程规划还是在监督评价方面都存在一定的滞后性。已有研究也多集中于理论方面研究。比如，刘玉廷等在借鉴美国政府内控建设的基础上，提出我国政府部门内控建设的一些建议。田志刚对地方财政内部控制框架进行了分析讨论并给出了相应的建议。宗文龙等采用问卷调查的方法，从内控目标、风险点等方面分析探讨了我国事业单位内部控制存在的问题并提出了适当的建议。刘永泽等以《内控规范》为基石，以企业内控规范为借鉴，明确行政事业单位内控含义、范围、要素及实施机制内容。田祥宇等落脚于中国特色，梳理并总结我国行政事业单位内部控制的特征。王弘毅等通过对《内控规范》的解读，分析行政事业单位推进内控的路径选择，具体有建立工作机制、识别风险、开展评价等具体路径。赵红卫以《内控规范》为基础，从观念框架、实践框架和信息化系统框架方面探讨高等学校内部控制的框架建构。 一方面，众多学者的研究明确了行政事业单位内部控制的含义、特征，结合我国行政事业单位《内控规范》为开展具体单位内控体系奠定了理论基础；另一方面，众多学者的研究表现为以制度研究制度，在实际应用领域研究较少，且落脚于基层行政事业单位的研究更少。因此可以结合行政事业单位内控建设的要求，以基层行政事业单位为研究对象，展开内部控制体系建设研究。 二、内部控制实际需求 《内控规范》于2014年1月1日实施，财政部强调，财政部门和各级行政事业单位要将落实《内控规范》作为当前和今后一个时期的重要工作来抓。基于此，T市财政局于2016年8月发布了《关于全面启动行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，要求下属各区行政事业单位展开基础性内控评价工作。 在此背景下，T市H区房管局又结合自身实际情况从两个方面提出建设单位内控体系的要求。一方面因内控基础评价工作的展开，让单位认识到建立健全完整内控系统的必要性。通过内控基础评价，单位发现其虽然有基本制度规范用以防范相关经济活动风险，但并不成体系，不同部门之间也不熟悉彼此业务。由此认识到完整的内控体系对于进一步加强单位内部管理、加强廉政风险防控的重要性。另一方面对单位承担的行政职能分析后，发现其建立健全完整的内控系统十分重要。基于特殊历史背景，该单位除担负正常行政职能外，还负有对管辖范围内的国有房地产企业的监管和指导职能。而现有企业之间存在关系松散、思想不统一、资金交叉风险等问题。为解决这些问题，局机关有责任指导并协助所属集团企业通过自身内部控制系统的完善和有效实施进行相关风险的规避和控制。而能够进行正确指导的前提是要自身建立健全内控体系。此外，在推行政企分开、推动事业单位改革的当口，也应进行政企间更明确的职责和权限划分。因此机关单位可以通过内控制度明确职责、调整制度、确立流程。 总之，根据该单位实际需求，其应该构建系统全面的行政事业单位内控体系，从而进一步提升行政服务职能、提高公共服务效率，防范舞弊和预防腐败，还可以实现对企业的有效指导和监督，实现国有资产保值增值。 三、存在问题分析 全面了解单位内控现状是开展内控制度研究的前提和必经过程。为了解现状，采用的调查方法主要有领导访谈、制度文件查阅以及小范围问卷调查。通过领导访谈了解单位领导对内部控制的理解认识和对本单位内控现状的看法，以及日后单位需要推行内控建设的程度；通过制度文件的查阅了解单位目前已有的制度覆盖范围以及有效程度；小范围的问卷调查①在财务部门展开，以了解单位财务人员对内部控制制度的认识、自身履行内控制度的素养以及单位经济活动中的风险点与影响因素。根据《内控规范》，行政事业单位内部控制包括两个方面：单位层面和具体业务层面。领导访谈和制度文件查阅主要反映单位层面的现状和问题；制度文件查阅和问卷调查主要反映具体业务层面的问题。以下从这两个层面进行具体问题梳理描述及分析。 (一)单位层面 单位层面内部控制是整个内控制度的上层建设，主要包括单位主要领导人承担的内控职责、权力运行机制的制约、不相容岗位与职责的分离情况、内控管理信息系统等。从访谈内容和问卷调查的结果来看，该单位的单位层面内部控制建设涉及较广，重要方面也有所涉及。其中，单位较为重视权力运行机制的制约与监督，有意识地通过相应的制度安排规避“一言堂”“一支笔”情况的出现。这主要是通过议事决策的集体决议实现的，目前单位的议事决策机制包括党委会议、局长办公会和职工代表大会。在不相容岗位与职责分离上基本也有所保障，能够在相应的财务管理制度下开展不同岗位职责范围内的协调工作。但是在单位领导承担的内控职责上并没有明确的规定，单位也缺少对应的内控管理信息系统。总之，单位层面内部控制有一定的制度规定及对应的实际运行，但也存在不足之处，如没有足够的意识性、缺乏系统性、缺少部分制度规章及部分内控功能等问题。
