社会治理的概念起源于20世纪末，其内涵丰富并具有弹性。按照全球治理委员会的界定，社会治理是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和：社会治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程①。国内有学者在总结他人对“治理”概念理解的基础上将治理界定为：政府、社会组织、私人部门等治理主体，通过协商、洽谈和谈判等互动、民主的方式共同治理公共事务的过程②。 中国基层社会治理实践与西方社会所强调的社会中心主义和公民个人本位有很大的差异③。其治理的价值导向强调“人民”关怀意识，在一定意义上说，关怀意识的实质就是坚持以民众幸福感、获得感和安全感为导向，形成自治、法治、德治相辅相成的基层社会治理格局，依照“民事民议、民事民办、民事民管”治理路径提升基层治理能力和治理体系现代化水平。这是基层社会治理的要义所在。 中国的基层社会治理主要是指社区治理。2017年6月12日，中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》认为，城乡社区治理，从来就是一个宏大的课题，它是政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等社会主体的共同参与提供社会公共产品的过程和机制。充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，是提高居民文化素质、生活素质，维护社会稳定、和谐与发展的重要环节，是弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合。无论是“三治融合”还是十九大报告中提出的“三治结合”要求，其首要任务是要厘清自治、法治、德治各自在基层社会治理中的功能定位，在此基础上进一步推动“三治合一”进而实现基层社会的善治。在我国基层社会治理创新中，许多地方早已开启自治、法治、德治相结合“三治”建设的实践探索，其中，作为改革开放的前沿阵地以及全国民营经济最活跃地区之一，温州开展以“德治”建设为重点推动“三治合一”的创新实践，开创了基层社会治理新局面。结合温州社会治理实践经验，探究“德治”在基层社会治理中的功能定位及其运行机制，对于当下我国推进“三治合一”社会治理创新的探索具有重要意义。 一、基层社会治理中“德治”的功能定位 工业化、市场化和城市化的推进，冲击并改变着传统的个体与集体、国家与社会的关系，加大了社会的复杂性和风险性。这种冲击在基层社区的体现。则是社会组织方式和个体行为方式的显著改变，以及人际关系的深刻调整，由此引发多元利益的冲突和争议，加大了社会治理的难度与风险。在此背景下，分权、放权以及“地方化”、回应性等成为世界性的潮流。但政府推动和主导的社区建设，目的是将社区作为一个国家治理单元，以解决单位制解体后城市社会的整合与社会管控，而不是一个可以促进公共领域形成或市民社会发育的地域社会生活共同体。④由此也导致了社区建设的行政化趋向，⑤以及基层社会的一元化治理。社区治理的行政化，一方面通过财力和人力支持，在社区层面“建组织、建制度、搞服务、配设施”⑥；而另一方面，却在某种程度上陷入上世纪30年代梁漱溟先生所说的“依附政权”和“乡村不动”，⑦政府热情很大，基层民众参与度很低。此种结果，既不利于基层民众“自我管理、自我教育、自我服务和自我监督”的实现，也妨碍了居民自治能力的培养和提升，而上述这些正是社区持续长效健康发展的关键所在。 为此，社区治理除了要从治理理论获取资源，将“治理”和“善治”的理论运用于社区之外，更需在理念上从统治和管理走向治理和服务，在基层社会建构政府、市场、社会服务组织以及公民志愿组织等多元主体的互动网络和协商平台，以实现基层公共服务的多元供给和公共事务的合作治理。 合作治理是一种有序治理，德治是实现合作治理目标的主要手段，其要旨是完成社会治理理念在历史与现实的结合。习近平总书记说，“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的”。⑧大到一个国家，小到一个乡村，其治理采取什么样的方式和路径，从根基上说离不开文化理念和历史传统的深层支撑，于中国而言，离不开德治的扩展和深化，这是新时代中国特色基层社区治理的特殊背景要求。 首先，德治是对中国传统社会行之有效基层治理方式的有机继承。“德政”是儒家思想的核心，也是先秦以来形成的中国古典政治传统，主要是对统治者为政行为的德行要求，其本质是约束政治权力的自律性政治伦理⑨；而对于被统治者来说，在“皇权不下县”、“国法不下乡”的中国传统基层社会，则表现为德政原则下以德为主的“礼治”，也即“礼”是维持中国传统基层社会秩序的基本方式。从表现形式看，“礼”既包含以外在礼仪、习俗等形式存在的显性或隐性规约系统和带有“民间法”性质的地方性规则，也包含以内在伦理判断和道德为内容的道德情感和价值选择⑩。因此，从这一意义上说，传统基层社会的“礼治”可以概括为“以德为主，德法融合”的基层自治。 其次，德治是本土性资源和地域性规范的最佳结合。伴随着近代中国社会的转型，尤其是工业社会的到来、市场经济的发展以及现代国家的建立，封闭的、自给自足的基层共同体被打破，传统生产、生活方式和经济、利益关系发生改变，“熟人社会”中人与人之间的关系分化变异，礼治秩序逐渐失去其存在的社会基础，出现“皮之不存，毛将焉附”的境遇，使得礼治秩序的约束力日趋式微；与此同时，现代国家建构下的“法治”则越来越广泛地渗透到基层社会，成为基层社会治理的主导秩序和根本保障。然而，这并不意味着其能够以某种“自上而下”的方式毫无抵抗地“进入”基层社会并获得宰制性地位。事实上，作为国家权力象征的现代法治在自上而下的建构过程中，为基层社会治理秩序实现转型提供“现代之源”的同时，也往往面临“水土不服”、难以落地的困境，或者面临“秋菊打官司”式的尴尬，甚至会遭遇“隐性”拒斥或消解而“变成一个毫无意义的外壳”(11)。究其根源，一方面来自于自上而下作为公共治理规则的“法治”所追求的普遍主义和地域特殊主义非正式规范间的张力，但更重要的是由于现代“法治”在“落地”的过程中因缺乏“在地资源”的支撑难以获得正当性基础和地方性根基。而“德治”作为一种本土性资源和地域性规范，可以为基层法治秩序的构建以及与本土德治秩序的融合提供坚实的社会基础和充裕的“养分”。
