近代城市税收是指政府在城市征收的各类捐税，主要包括与经济活动直接关联的营业税、与经营和居住性房屋有关的不动产税，以及与城市教育、基础设施和公共设施建设有关的捐税与杂费等。城市税收是城市管理机构代表各级政府征收的各种税捐，其对象是城市中的经济实体与居民，方式既有制度性的，也有暂时的任意摊派，是国家收入的组成部分，用于中央和地方政府的常年支出和临时性开支。本文从城市史的视角追溯传统时期政府对城市经济的管理，分析近代以后在城市征收捐税初始的原因，论述各大城市的捐税征收和城市捐税制度的初立，进而简析与近代财政体制变革，以及国家公权的关系。 一、传统时期政府对城市税收与经济的管理 传统时期的中国，政府的财政收入主要是田赋、盐铁等官营手工业税收和关税等，牙税等杂税所占比重极小，府县治所在的城市的建设等各项开支完全由中央财政统筹。从管理机制上看，由于没有设立城市一级地方行政管理机构，也就没有以城市的经济实体和居民为对象的税收①，对城市经济和市场是粗放和间接的管理，主要体现在用法律规范市场秩序，通过牙行征税，利用行业公所与会馆等维护其自律。 宋代以前，城市在空间上分隔为住宅区与商业区，市场围以垣墙，只允许商人在市场内列肆经营，有市令、市长、市丞、市啬夫等官吏维护市场秩序，即“掌市内交易，禁察非为，通判市事”②；《唐律疏议》中也有专门管理市场的律令。宋代以后，城市中商民混居，没有了空间阻隔，商肆沿街，“城郭之人，日夜经营不息，流通财货，以售百物，以养乡村”，带来了商业的发达③，政府设置市令司负责市场管理。王安石推行市易法，在首都开封设置了市易务，利用官款调剂市场上货物的短缺，防止大商人垄断市场④。宋代的税收有五类，即公田、民田、城郭、丁口和杂变之赋，其中“城郭之赋，宅税、地税之类是也”⑤，类似对城市的税收。宅税通称屋税，将住户立为“坊郭户”，依据房产或财产等划分等级。地税较为复杂，店铺和园地如属官地者交纳官房廊钱，租赁店面的交纳铺面钱、店铺钱等，即朱熹讲的“赋其廛者，谓收其市地钱，如今民间之铺面钱”⑥。对于流动商贩征收门税，即“营运钱”，在各交通要道和城门设卡征税，“诸州城门守把兵级同税务公人检察商税。应税物入门批引赴务”⑦。因此，地税和门税是商业税收，“凡商贾之赋，小贾即门征之，大贾则输于务”⑧。宋代以后，课税范围日渐扩大，对内有关市之税，对海外有市舶课。明清时期，除了原有税种和对盐、茶、酒、矿产等专卖物品课税外，又增加了牙税、当税、牲畜税、契税等，沿江河口岸和要冲由户部与工部设立税关，征收关税。清代前期，中央政府的财政收入构成是田赋、盐课、关税和杂赋四项；杂赋包括芦课、茶课、各种矿课、鱼课和田房契税、牙税、当税、落地税、牲畜税等，每年约占财政总收入的4％以下，不是财政收入的主要来源。明清时期的财政制度是中央集权下的统收统支，对地方政府征解款项有非常严格的规定，除了上缴藩库外，“存留”下来作为地方政府费用的项目烦琐，审核严苛，稽查死板。地方政府没有财政支配权，各项开支主要依靠类似火耗、陋规和征派差徭。 另一方面，由于没有以城市为单位的行政机构，市场是通过府县的官吏掌控商品的余缺，并依靠各行业牙行负责交易。因此，牙人和牙行在市场管理中具有相当重要的位置，是交易的中介媒体，除了介绍和帮助买卖双方完成商品交易外，也承担了平抑物价、代缴商税、查察商人等职责；并负责向政府交纳捐税和支应差徭，是政府管理市场和交易的工具。在清代，“凡城市集镇贸易物货去处，则必有牙行。各路河港，聚泊客船去处则必有埠头。此二项人，皆客商货物凭借以交易往来者也”⑨。同时，政府对牙行有严格的管理。如限定发放牙帖数量和将审批权收归到省布政司，报户部备案，以制止“私牙”；审查牙人身份、纳税数额和差徭等；严厉制裁不正当的评估、欺行霸市、非法牟利、侵吞财物等行为。《大清律例》“市廛”条，有惩治私宠牙行埠头、把持行市和物价、私造斛斗秤尺和器用等专门条款，到道光年间至少增加26个新的律例⑩。 另外，政府还通过对行会、公所和会馆以行规、业规等习惯法支持商人群体的自律和自治。在各个城镇的行业公所和会馆，常常以告示、勒石刊刻碑文等形式公布经官府批准的行规、业规，以及对牙行扰民累商的处罚，以规范和维护市场秩序。由此可见，传统时期政府对城市经济的管理很松散和间接，没有专门针对经济实体的捐税制度和机构。 二、清末民初征收城市捐税的起步 所谓税，从狭义上涵盖关税、矿税、契税、牙税、当税等，清末以后有营业税、所得税、印花税以及统税，等等。“捐”本意是民众自愿捐献，历代都有买官卖爵弊端，如清朝的捐纳制度和海防捐等(11)。清末中央政府推行地方自治时，以“附捐”和“特捐”等公益捐为自治经费来源之一，“附捐”是指值在官府征收之捐税附加若干，作为公益税，“特捐”是指“于官府所征税捐之外，另定种类名目征收者”，并规定不得随意增加种类和“不得过原征捐税定数十分之一”(12)。实际上，地方政府等强行开征各种名目的新捐，其数额也远远超过了规定，构成新的捐税。而且，捐税种类与数量的增加是以客观环境变化为前提条件的。清代中叶以后捐税制度的生成条件是商品种类增加、流通规模扩大和市场经济发展，尤其是开埠通商以后产业结构开始发生变化，城市经济迅速发展，进而造就了新的捐税制度。 明清时期，国家的财政收入中主要农业的田赋，清中叶后田赋所占的比重不断下降，关税所占比重逐年增加，杂税多属于商业税收，有些具有城市捐税的性质，如牙税、当税、落地税、铺户税等，但总的数额增加幅度不大。清末政府推行新政，创办警察、振兴实业、改革教育和开展基础设施建设等需要有更多的资金支持，社会精英崛起后对地方自治、预备立宪等体制改革的诉求也需要资金的投入，而国家财政入不敷出，地方政府为支撑不断增加的各项开支，从征收厘金开始，截留或缓解中央各种款项的状况也日渐普遍，中央政府控制能力式微。正如曾国藩所言，“白军兴以来，各省丁漕等款，纷纷奏留，供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重”(13)。同时，经济环境的变化为政府提供了财政收入新的来源。沿海沿江城市被迫开埠通商后，对外贸易带动了商品种类增加和流通规模扩大，出现了许多新兴商业，商品市场发展迅速，而且更多的农副土特产品也被纳入商品生产与流通；更为重要的是产业结构的变化，出现了近代工业、银行、矿山、交通、通讯等新的产业。新的捐税制度的实施范围，有新兴工矿企业、银行等产业和行业，也包括进入市场的农村经济作物和家庭手工业产品。
