自然资源资产离任审计的实施障碍与对策　　

      党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”，中共中央《十三五规划建议》明确了自然资源资产离任审计是生态环境空间治理体系的重要组成部分。2015年11月，中办、国办已经部署《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》，2017年11月，两办印发《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》(下简称《规定》)，从2018年开始，自然资源资产离任审计成为常规审计，《规定》给出了指导性建议，但要求各地方审计机关结合领导干部所在地区的主体功能定位、自然资源资产禀赋特点、资源环境承载能力等，针对不同类别自然资源资产和重要生态环境保护事项，分别确定审计内容[1]。也就是说，《规定》提倡因地制宜开展领导干部自然资源资产审计，要求充分考虑各地的特殊性，结合实际情况来确定审计的具体内容。笔者以位于中部地区的A市为例探讨自然资源资产离任审计的实施障碍，根据《规定》的要求探索当前破解自然资源资产离任审计实施障碍的对策。

      一、自然资源资产审计的实施障碍

      1.审计指标设计不够系统、全面

      A市是较早开展自然资源资产试点的城市之一，如表1所示，A市的自然资源资产离任审计指标体系分四个维度设计，包括资源保有和消耗、资源环境损害及治理、“十二五”“十三五”环境保护主要指标落实情况、环境能力保障，合计29项二级指标，主要围绕土地、水资源、空气、森林资源等自然资源和污染物排放及废物、垃圾处理这些影响自然资源的重要因素展开。这样的指标设计一是缺乏对自然资源资产管理制度建设与执行的评价。由于自然资源资产离任审计是起步阶段，这一阶段制度建设是至关重要的一环，中办颁发《规定》后，各地如何因地制宜地开展本区域的自然资源资产审计，首先应当厘清自然资源资产的产权，建立确权的可行性操作办法[2]，确权后如何开展对自然资源资产的管理，都要有相应的制度。制度的构建与执行效果与领导干部的执政行为密切相关，有必要增设这方面的指标。二是未能将矿产资源纳入审计范围，而A市所在区域内的煤、铁、锰等矿产资源丰富，特别是利用灰岩生产水泥的企业较多，对环境的影响较大，根据《规定》提出的因地制宜指导思想，应当设置专项指标对此进行考评。三是关于资金管理使用情况只涉及“环境治理基础设施投入”和“公共财政用于环境保护和生态建设支出的增幅”，前一项在内容上难于进行横向与纵向比较，信息含量不足。四是缺乏对自然资源资产管理结果对生态影响的评价指标，不能直接反映领导干部对于区域性自然资源资产实施的系列管理后，对生态环境具体会带来何种影响，即缺乏对管理绩效的综合性评价。

      

      2.审计基础信息薄弱

      由于自然资源资产离任审计属于开创性工作，与自然资源资产离任审计试点工作同时实施，对于自然资源并没有系统的、相关的统计信息，自然资源资产负债表的编制也在试行、起步阶段，所涵盖的信息口径与离任审计不完全一致。A市着重对土地、水资源、空气质量、林木资源四类资源开展审计，同时兼顾环境治理与保护的指标，这些指标相关的基础信息没有建立常规的统计制度，因此在审计过程中，基础信息需要审计人员第一手收集，耗时耗力。同时，由于对自然资源状况变化的监测还不够全面，如对河流水质的监测点相对较少，而国外如德国每50公里就会设立一座水质监测站，仅柏林市就有180座，对水质的变化能提供适时监控。而我国每个地市级行政区平均不到30个监测点。水、大气这类流体状态的自然资源需要有全面、连续、系统的监测数据才可能为审计提供翔实的基础信息支撑。此外，农林水利、环保等相关部门在行政上都受当地政府部门的领导，自然资源资产离任审计直接关系到地方领导的业绩，如何确保这些相关信息的真实性、准确性、可靠性，将直接影响审计的结果和权威性。因此，基础信息薄弱是自然资源资产离任审计的最大现实困难。

      3.审计组织工作的难度大

      为了顺利开展自然资源资产离任审计试点工作，A市成立了专门的领导干部自然资源资产离任审计深化试点工作领导小组，在市政府办、市纪委、市委组织部、市发改委、市统计局、市审计局、市财政局、市国土资源局、市农业委、市水利局、市环保局、市林业局、市规划局、市人社局14个部门之间进行了分工。其中，由市统计局牵头组织填报《自然资源资产负债表》[3]，由市审计局全程参与国家审计署开展的自然资源资产离任试点工作。由于自然资源资产管理的职能是分部门进行的，因此其离任审计数据收集涉及的部门众多，审计中需要向地方政府、国土资源、农业、水利、环保、林业、发改委等各个相关部门搜集与核实基础信息，而这些基础信息目前也并未联网形成审计部门有权限直接获取的大数据库，而只能到每个部门分头开展审计。A市的离任审计工作中，仅仅针对一个县级市的自然资源资产离任审计工作，就组织40多人参与自然资源资产离任审计项目，耗时3个月，所耗审计资源是常规审计项目的数倍。因此，在无外力可助力的情况下，对地方审计机关来说，自然资源资产离任审计的组织工作是一个巨大的挑战。不仅如此，土地资源还存在国土资源部门和农业部门两头交叉管理的现象，两部门对耕地质量等别和等级的界定标准并未统一，两部门对耕地的统计数据也存在较大差异；同时，由于自然资源资产审计涉及土地、水资源、空气质量、林木资源、矿产资源等，同时暂且缺乏权威的基础信息来源，审计其所需要的知识和技术远远超过从事传统审计工作的审计人员的专业技能，目前环境审计专业人才匮乏，由于审计中需要大量利用专家的工作，这些都无形中增加了组织协调工作。