在美国各州和地方政府经济发展政策演变的相关研究中，20世纪80年代被视为重要分水岭。在此之前，以招徕外地企业为目标的产业招募(industrial recruitment)政策一统天下。①产业招募可以在较短时间内创造大量工作岗位，缓解公众关注的高失业率问题，并增加税收，因此成为备受州和地方政府青睐的经济发展政策工具，学术界将其称为经济发展政策的第一波(first wave)。80年代之后，美国各州政府经济发展政策又相继发生两次大的变动，因其出现于产业招募政策之后，分别被学术界冠以第二波(second wave)和第三波(third wave)之名。在第二波经济发展政策中，培育当地企业，尤其是创业活动成为州经济发展政策的主要目标。②第三波政策一般指的是通过公私伙伴关系、调配资本和人力资源等方式增强企业全球竞争力，以此促进经济发展，③其关注的焦点也是本地企业。在多数美国学者看来，旨在吸引外来企业的产业招募并非理想的经济发展政策工具，税收优惠和其他的刺激措施并没有对经济增长或企业选址产生重要影响，④与产业招募活动紧密关联的分厂模式也广为诟病。这些正是80年代之后经济发展政策出现大转折的重要起因。在这样的背景下，有观点认为，各州政策的重心由吸引外州企业转向对现有企业的保留和强化，产业招募已经让位于更为系统地鼓励当地企业发展的努力。⑤ 事实上，80年代之后，产业招募并没有退出历史舞台。在美国南部诸州，⑥产业招募一直是地区经济发展政策的重要组成部分，即使在第二波和第三波经济发展政策盛行之际，南部各州吸引外来企业的刺激政策非但没有弱化，反而在不断加强。尤其值得关注的是，在积极实施产业招募措施的作用下，以汽车和飞机制造为代表的为数众多的先进制造业企业在南部投资设厂，北卡罗来纳等州的高技术部门日益成长壮大。对于南部的经济结构变迁而言，此变动具有十分重要的意义。众所周知，在南部的工业化历程中，长期居于主导地位的是纺织和服装等劳动密集型产业，然而，随着全球化进程的推进，越来越多的劳动密集型企业外迁至成本更低的发展中国家，制造业岗位大量流失。在这种情况下，先进制造业和高技术产业的快速增长不仅有效缓解了南部制造业下滑的困境，而且昭示了劳动密集型制造业占主导的地区如何实现转型升级的可行路径。 虽然南部的先进制造业和高技术产业呈现持续增长的态势，但是，一个值得关注的现象是，21世纪初的头10年，南部制造业的总就业人数出现下滑。美国布鲁金斯学会2012年的一份研究报告将南部制造业岗位减少归因于产业招募政策失效，认为“建立在低劳动力成本和选址补贴基础上的制造商招募，可能不再是有效的吸引制造业就业的区域政策”。⑦因制造业人数下滑而质疑南部产业招募政策，此前已有先例。1991年4月出版的《经济学人》指出，从北部或者海外招募新产业再也无法解决南部的问题，依据是20世纪八九十年代南部纺织业和成衣业就业人数大幅缩减。⑧事实上，以传统的劳动力密集型企业的迁离作为产业招募不再奏效的证据并没有说服力，因为纺织业早已不是南部各州招募活动的对象。21世纪以来，在一浪高过一浪的全球化大潮冲击下，越来越多的劳动密集型企业迁往成本更低的第三世界国家，虽然有大批先进制造业和高技术企业迁入，创造了大量的就业机会，但无法弥补失去的制造业工作岗位，这应该是造成21世纪以来南部制造业总人数下滑的重要原因。生产率的不断提高也导致了南部制造业就业人数的减少。正如美国前劳工部长、加州大学伯克利校区的罗伯特·赖克对美国制造业现状的分析，随着生产率的提升，必然导致制造业就业人数的减少。⑨在美国制造业岗位整体下滑的大趋势下，南部难以独善其身，尽管发生的时间比美国的其他地区要晚些。⑩《南部企业和发展》杂志2010年夏季的封面文章认为，制造业在南部的关键作用毋庸置疑，而且前景光明，但是技术的改善很可能导致该地区制造业工人数量的持续缩减。(11)由是观之，制造业岗位总数的减少无法否定产业招募政策在南部的旺盛生命力。 对于产业招募与南部制造业转型这一具有重要理论和现实意义的课题，迄今所见的研究成果未见全面明晰的阐释。(12)而且，关于南部产业招募和制造业转型的某些认识值得商榷，有必要进一步探究。本文拟在较为系统梳理美国南部产业招募活动的基础上，详细考察南卡罗来纳和北卡罗来纳这两个招徕先进制造业和高技术产业成效显著的个案，并探讨产业招募政策的经济影响。 一、美国南部产业招募活动的演变 南部是美国最早实施产业招募政策的地区，学术界普遍将1937年密西西比州的“工农业平衡发展项目”(The Balance Agriculture with Industry Program，BAWI)视为南部各州产业招募政策的开端。BAWI项目以发行债券的方式筹措资金，为有意到该州落户的工厂建造厂房和设施，以此吸引外来企业入驻，促进该州的工业发展和产业结构的多元化。实际上，在产业招募政策正式出台之前，南部一直在努力吸引外来企业，以此推动该地区的工业化发展。对于资本匮乏、熟练劳动力短缺、消费市场疲弱的南部而言，利用外部资本几乎是通往工业化的唯一道路。为了招徕外地企业投资设厂，除了低成本的劳动力和充足的自然资源两个最可倚重的要素之外，南部还努力提供补贴等优惠条件。詹姆斯·科布指出，此种促进经济发展的做法可以回溯到19世纪，到大萧条时期已经是普遍行为，但是在BAWI项目之前，提供此类补贴的是当地社区，有时甚至违反相关规定，因此BAWI项目的重大意义是，通过州政府批准和管理市政债券的使用以支持工厂建设，州和地方政府更加明确地参与工业发展活动。(13) BAWI项目的出台拉开了以优惠政策吸引企业到南部落户的大幕。发行债券、税收优惠和劳动力培训是80年代之前南部产业招募政策的主要内容。州政府授权地方发行工业发展债券(industrial development bond或industrial revenue bond)建设工业厂房设施，成为州和地方政府应用最广的刺激措施之一。(14)税收优惠是南部产业招募措施的另一组成部分，主要涉及财产税和收入税的减免。20世纪五六十年代，亚拉巴马、肯塔基、路易斯安那、密西西比和南卡罗来纳等州广泛运用财产税减免优惠措施。(15)南部产业招募措施不仅仅局限于工业发展债券和税收减免等刺激措施，劳动力培训也是重要内容。众所周知，南部教育水平低、熟练劳动力匮乏，不利于招徕外来企业。在50年代末60年代初，美国南部各州产业招募活动增加了新的内容，即大力发展教育和培训，以此吸引需要高素质劳动力的新兴产业部门。(16)在南部各州中，北卡为先行者。为了提高劳动力的教育水平尤其是制造业领域的基本技能，1957年北卡创立工业教育中心，这是美国第一个为企业提供的定制培训项目。到60年代，南部所有州都提供了培训项目，田纳西州共有29个培训中心，遍布全州。(17)
