自晚清开埠以来，上海逐渐形成一市三治的行政格局。其中华界市政管理延续了官绅合作的模式。地方官负责治安和税收，并允许士绅和商人提供公共服务。①上海租界有别于华界，由外国领事和侨民负责日常事务。目前有关上海城市管理的研究有以下三类：一是从器物和技术层面考察市政设施的现代化；②二是以警政和卫生防疫为对象，展现租界中西方城市管理理念和机构的移植；③三是从城市功能的角度，研究租界中的城市规划。④本文所讨论的“城市治理”不同于一般意义上的城市管理，而是强调城市管理中的法制因素。以往研究多以公共租界为中心，如刘文楠注意到西方法律观念和租界卫生治理的内在联系，着重考察英美法传统中的“妨害”概念对上海公共租界卫生行政的影响。⑤限于史料，学界有关晚清上海法租界的研究相对滞后。不可否认，上海公共租界和法租界的城市治理存在一定的相似性，但两个租界的市政立法分别受到普通法和大陆法的影响，法律移植的过程各异。此外，已有研究对市政法规的实际效果缺乏深入讨论，无法揭示租界立法、司法与城市治理三者间的有机联系。本文以颇具特色的违警罪作为切入点，探讨法租界城市治理中的法律移植、制度设计和司法实践，进而检讨违警司法在租界城市治理中的得失。 1810年《法国刑法典》中，违警罪被首次纳入西方成文法，构成大陆法系中一类独特的刑事违法范畴。该法典第四卷规定了违警行为的种类和量刑标准。狭义的违警罪指违反警察管理法规的行为，广义的违警罪包括妨害公共安全和秩序，并受到法律法规制裁的一般行为。违警罪的出现对法国市政立法起到指导作用，违警司法遂成为城市日常治理的核心。本文首先追溯违警罪在法国刑法中出现的思想背景及其司法制度，继而考察法国领事将违警罪引入法租界，进而建立以市政法规、巡捕房和会审公廨为核心的违警司法体系的经过。最后，本文还将以违警案件的数量和违警罪量刑为考察对象，评估违警司法在租界城市治理中的实际效果。 一、19世纪法国本土的违警罪及其司法体系 17世纪的欧洲，公共管理和近代城市的出现相伴而生。城市治理主要采取一种依据法规进行主动干预的模式(mode réglementaire)，以应对人口增长、流动性增加和经济发展带来的挑战。⑥违警罪便出现于这一背景之下。旧制度时期，法国地方官就开始审理市镇违警案(infractions de police municipale)，但违警罪并未写入刑法典中。当时的法国刑法将违法行为分为轻罪(petit crime)和重罪(grand crime)。法国大革命之后，1810年《法国刑法典》将刑事违法行为分为违警罪(contravention)、轻罪(délit)和重罪(crime)。⑦ 这种罪分三类的立法原则首先受到意大利法学家贝卡利亚的影响。18世纪法国启蒙思想家对本国刑事司法系统批评尤多，矛头直指误判、冤案和滥刑。⑧贝卡利亚继承了孟德斯鸠和百科全书派的观点。在1764年出版的《论犯罪与刑罚》一书中，他提出刑事司法的两项重要原则：一是罪刑法定原则，即法典中没有禁止的行为均不得视为犯罪；二是刑罪相适应原则，即根据违法行为的性质，设置相应的刑罚等级以示区别，保障惩罚的必要性和公正性。⑨这两项原则得到法国刑事法院的积极响应，推动了法国公权力机关的改革。⑩较之旧制度时期的法国刑法，1810年《法国刑法典》规定：“任何违警罪、任何轻罪、任何重罪，均不得处以其实施之前法律未明文规定的刑罚。”(11)同时，《法国刑法典》针对违警罪、轻罪和重罪，设置不同的刑罚种类和量刑区间以防止滥刑。除此之外，将违警罪纳入刑法典与欧洲国家中警察(police)权力的上升密切相关。在欧洲近代早期，police一词并非专指警务人员，而是泛指市镇公共管理中的各类官员。police伴随封建制而生，保留了大量行政职能。17世纪后期，法国出现了“警察学”，旨在讨论治理国家的理论与技术。police的种类繁多且职权甚广，除抓捕罪犯外，还负责管理公共卫生、街道交通、社会救济、管制物价、约束居民日常行为(如禁止衣着奢侈、禁止铺张浪费)等。(12)法国大革命期间，随着地方自治程度的加强和市政机构权力的扩张，police在城市治理中的地位愈发重要。(13)福柯将police的出现视为国家治理技术发展中的重要阶段。封建制瓦解和宗教革命是警察学兴起的背景，国家理性不必服从于基督教教义或是某种超验宇宙论，而是转向国家利益本身。(14)随着法律法规的健全，police的权力从公领域向私领域渗透，国家对社会的控制也日益加深。(15) 增设违警罪的意义在于，根据违法行为的危害性，通过差异化量刑区分一般违法行为和犯罪行为。违警罪在法国法典中由受刑种类所定义。《法国刑法典》第1款规定：“凡施以违警罪刑罚(peine de police，也译作治安刑)的违法行为皆属违警罪。”(16)违警罪刑罚包括罚金(1～15法郎)和监禁(1～5天)，共有三级，对应不同的罚金数额和监禁时间。《法国刑法典》第471至483款划定违警行为的范围，涉及公共治安、交通秩序、街头商贩、公序良俗等。可见违警罪刑罚中的“police”一词并没有褪去它自17世纪以来所包含的社会治理的意味。该法典第484款还补充规定：“凡现有刑法典没有涉及到的行为，而有专门的法律(loi)法规(règlement)加以约束，那么法庭将遵守这些法律法规。”(17)此处的“法规”指由执法机关颁布的地方行政法规，不同于中央立法机关通过投票批准实施的法律。行政法规在惩罚违法行为时需服从《法国刑法典》中违警罪的量刑标准。(18)违警案件应由地方刑事法院系统中的违警法庭审理，但在司法实践中，大部分违警行为并不一定开庭审理，而是经行政程序进行惩处。(19)违警行为刑罪化是19世纪大陆法系中的特色。有批评者指出，从违警行为的性质和违警罪刑罚的种类上看，违警罪似乎不足以纳入刑事违法行为的范畴。将违警罪纳入刑法典，混淆了行政执法和刑事司法的界限。不过，也有学者强调违警行为刑罪化的积极意义在于国家创造了一种阻滞犯罪的机制，通过惩治轻微违法行为，防止其发展为严重犯罪，客观上扩大了社会治理的范围。(20)
