创新政策是一个国家、地区或产业提升经济竞争力的必不可少的利器(Cantwell，2004)。正如奥德斯(David B.Audretsch)和舒里克(Roy Thurik)(Audretsch & Thurik，2000)所指出的，21世纪所面临的经济挑战，在于如何充分利用知识社会的优势，实现从管理型经济向企业家型经济或创新型经济的转型。然而，在不同的地方和不同的时期，由于公共治理体系的不同，国家、市场和社会发挥作用的程度和方式不同，创新型企业所处的创新体系有所不同，政府创新政策为创新型企业创造的社会环境大有不同，影响着创新型经济的发育程度。简言之，国家、市场和社会的关系，决定着创新体系和创新政策的多样性及其后果。 有关国家—市场—社会关系的既有文献，一般均把国家、市场和社会视为三类行动主体(Actors)或三个部门(Sectors)，重点探究其行使各自职能的适当范围，尤其是政府在社会经济发展中的适当角色(Tanzi，2011)以及在政府干预无所不在的现代世界中如何保持市场和社会的自主性(Trigilia，2002)。但是，国家—市场—社会的关系，既可以被视为不同行动主体之间的关系，也可以被视为不同治理机制之间的关系。对这两个不同的视角未能加以足够有效的区分，是大多数相关文献的一个缺陷。 所谓治理，即人类活动的协调。因此，“治理机制”(Williamson，1996)与“协调机制”(Kornai，1992)是可互换的概念。对于包括创新在内的人类活动，具体的协调方式固然有很多，但可归类为三种，即行政机制、市场机制和社群机制。与之相对应则有三种治理方式，即行政治理、市场治理和社群治理(Bowles，2004)。三种治理方式既具有一定的自主性又具有相互嵌入性，即对于几乎所有私人和公共事务的治理，创新活动和过程也不例外，都离不开三种协调机制各自发挥的重要作用，也离不开其协同作用。三种机制分别独自发挥作用以达成良好治理之态的情况并不能彻底排除，但在多数情况下，三种机制必须相互嵌入方能达成相得益彰的协同之效。三种机制的组合或嵌入方式大有不同，导致公共治理体系有所不同，进而导致治理绩效呈现差异性。 对于包括创新政策在内的公共政策分析来说，行政治理如何与另外两种治理方式协同，尤为关键。在公共管理中，三种治理机制的协同组合是治理设计和实施的核心内容(Meuleman，2008)。行政、市场和社群机制相得益彰型的嵌入关系，在公共管理学领域日益成为一个方兴未艾的新研究领域——协作治理(Collaborative Governance)(Donahue & Zeckhauser，2011)。 协作治理的研究，与国家—市场—社会间协同的既有研究传统有相通和传承之处，但也有差异和超越之处。国家与企业之间的嵌入型自主性(Evans，1997)，政府与商业间的管控型互相依赖与竞争性协作(Weiss & Hobson，1995)，国家与社会之间的协同(Evans，1997)或相互赋权(Wang，1999)，对于社会经济发展的重要性，在发展政治学和发展社会学文献中得到了相当充分的探讨。本文所强调的国家—市场—社会的协同，试图在既有论述的基础上有所超越，即着重探讨三者如何以强化(Augmenting)、增进(Enhancing)或能促(Enabling)的方式协助另外两方发挥积极作用。换言之，本文关注的不仅仅是行动者的协同行动，而是治理机制的嵌入性。 尤其特别需要关注的是，在包括创新政策在内的诸多公共政策领域，国家能否从行政治理所主导的传统干预型有为政府(Active Interventionist Government)，转型为市场强化型政府(Market-Augmenting Government)(Olson，2000；Azfar & Cadwell，2003)与社会增强型政府(Society-Enhancing Government)(顾昕，2017)，或笼统地说，能促型国家(The Enabling State)(Gilbert & Gilbert，1989)，对于国家治理模式或公共治理体系及其子系统国家创新体系的创新，都是至关重要的。在诸多历史、文化和结构性因素的影响下，在不同国家和地区的公共治理体系中，三种机制协同作用的方式不同，尤其是政府转型的差异，导致创新体系无论在国家(Nelson，1993；Lundvall，2010)、区域(地方)(Mothe & Paquet，1998；Grillo & Nanetti，2016)还是在产业(或部门)的层级(Malerba，2004；Malerba & Mani，2009)上都呈现出高度多样性，进而导致创新政策的绩效出现差异。 一、三种治理机制的嵌入性：国家、市场与社会的协同 无论是在国家、地方还是在产业层级，任何创新体系都由各种组织组成。本文不考察政府决策与施政、公共服务筹资与递送、社会生活蓬勃与监管中的创新，仅关注经济领域的创新，因此这里的创新主体自然是商业企业。熊彼特(Joseph Schumpeter)将创新定义为现有资源的重新组合，而从事这种活动的人，即为企业家。依照他的经典性概括，创新包括新产品(和服务)、新工艺、新供应源和供应链、新市场和新组织模式(Fagerberg，2005)。自熊彼特以来，作为企业家行为的创新，对于长期经济发展至关重要，这一点早已经宏观经济学家的研究(Aghion & Howitt，1992；Baumol，2002)而众所周知，而且创新已经逐渐成为不同国家经济发展差异的更有力解释因素(Fagerberg，2005)。
