中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1009-7724(2017)11-0023-07 一、问题提出 儿童的成长关系到祖国的未来，相对于身体健康、成长环境优越的普通儿童而言，那些因自身原因或者其他因素而陷入生活等困境的儿童更需要社会与国家的帮助为其创造良好的成长环境，国家有义务帮助这些处于困境中的儿童已成为世界上大多数国家的共识。近些年来，随着儿童权益受到侵害的事件频频发生，困境儿童的福利需要和权益保障日益成为政府、社会和学界关注的重点。在2.2亿名儿童中，困境儿童是党和国家必须正视并需要用心去救助的弱势儿童群体。[1]2016年国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》(以下简称《意见》)，为我国困境儿童的全面发展和健康成长提供了一份重要的政策依据，使我国困境儿童的保护走上了更全面、更系统、更有序的新台阶。该《意见》虽然对于困境儿童有比较明确的界定，但主要是从利于政府开展保障工作的角度来界定的，范围相对狭窄，与理论研究者对困境儿童的界定之间存在一些差异。当然，学者对困境儿童的界定也存在一些争议，目前理论界相对而言，得到较多认可的定义是指那些短暂或永久脱离正常家庭的儿童群体，或者生理上或是精神上遭遇过重大问题的儿童。[2]但对于目前引起广泛关注的留守儿童、有心理障碍的儿童、有学习障碍的儿童、社会适应困难的儿童等是否应包含在困境儿童的范围之内，国内并无明确的界定。困境儿童的概念不清导致相应的福利政策和社会服务难以有效实施[3]，明确困境儿童的界定和分类标准也是建立政府、社会和市场在儿童保护事业中合理的分工与协作机制的基础[4]。因此为了更好地进行相关研究，也为了做好目前的困境儿童保障工作，更为了困境儿童长远利益考虑，有必要对困境儿童的形成过程进行分析，并在此基础上进行界定。 二、困境儿童概念的形成过程 困境儿童概念最初来源于保护儿童的国际性条约，在我国的形成主要经历了三个阶段。第一，初步探索阶段。从中央到地方的民政部门对于不同类型的困境儿童的保障工作进行了大量探索，在一些地方性文件中开始使用困境儿童一词，并明确了困境儿童的范围；在民政部颁发的文件中也出现了困境儿童一词，但并没有明确其范围，而且这些文件并非专门性的儿童保障文件。第二，初步形成阶段。随着民政部社会保护试点工作的开展，中央开始重视困境儿童的保障工作，并要求健全困境儿童分类保障制度，但并没有在国家层面上发布专门的相关通知；在中央的要求和指引下，民政部在发布的相关通知中明确提出了困境儿童的概念，并对其范围做了说明。第三，正式确立阶段。随着《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》的发布，困境儿童一词在国家层面发布的规范性文件中正式确立。 (一)初步探索阶段 困境儿童概念部分源自西方社会福利政策，[5]而在我国部分来源于我国签署的各项关于儿童保护的国际条约之中。1991年我国政府签署了联合国《儿童生存、保护和发展世界宣言》以及《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》，这些国际条约中所提及的“处境非常困难的儿童”以及“特别困难环境的儿童”的概念与目前困境儿童的概念很相似。 在儿童保护实践中，长期以来我国并未使用困境儿童这一概念。在《九十年代中国儿童发展规划纲要》中提到的“保护处于困难条件下的儿童”已非常接近现在困境儿童的概念，但其范围比现在通常所指的困境儿童的范围要广，除了包括残疾儿童、流浪儿童、家庭经济困难的儿童，还包含了农村独生子女和女童、离异家庭的儿童、单亲家庭的儿童、经济欠发达地区的儿童。 国务院于2001年5月发布的《中国儿童发展纲要(2001-2010年)》是我国首个正式提到困境儿童一词的规范性文件。该纲要在两处使用了困境儿童一词：第一是在总目标中提出要“优化儿童成长环境，使困境儿童受到特殊保护”；第二是在“社会保障与服务”中提出要“完善社会保障机制，促进困境儿童的生存与发展”。 随着《中国儿童发展纲要(2001-2010年)》的发布，民政系统在儿童保护工作中开始使用困境儿童的概念并探索开展困境儿童保护项目。例如2004年的《中国民政年鉴》提到2001-2005年民政部与联合国儿童基金会在困境儿童保护领域的合作确定为三个分项目：流浪儿童救助保护项目、孤儿家庭寄养和助养项目、艾滋孤儿救助项目。可以看出，此处的困境儿童特指流浪儿童、孤儿，尤其是艾滋孤儿。 地方政府也逐渐将困境儿童纳入工作的视野。例如，2004年的上海市《卢湾年鉴》提到，区妇联开展0～18岁困境儿童(包括残疾家庭、残疾儿童、孤儿、特困户家庭、丧偶、父母分居、父母离异、再婚家庭、服刑家庭9类)的基本情况调查，建立区困境儿童数据库。2011年浙江省人民政府办公厅发布的《关于加快发展孤儿和困境儿童福利事业的意见》将孤儿与困境儿童并列，其中困境儿童包括流浪、事实无人抚养儿童、重病重残儿童、低保家庭儿童等。 民政部2008年发布的《民政部关于印发2008年工作要点的通知》、2009年全国妇联等十八个部门发布的《关于庆祝2009年“六一”国际儿童节的联合通知》以及民政部所发布的通知中均使用过“困境儿童”一词。虽然2011年发布的《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》以及2014年发布的《国家贫困地区儿童发展规划(2014-2020年)》并未沿用困境儿童一词，但用了相似概念“特殊困难儿童”作为替代。
