清帝退位，民国肇立，清民鼎革却不仅仅是皇室交出最高权力那么简单。在经济上，民国从前清接下的是财政的空架子，为恢复财政必须迅速推行新政策。新的经济政策如何出台和具体运作，尤其是与旧制度之间存在什么联系?这些关系到此后中国经济走向的问题，却一直较少引起研究者的注意。民国财政面对的，是与前清一样的包括田赋、盐税、关税等税源，这些税收的相关制度有着根深蒂固的社会基础和复杂的人事关系，以及由此形成的制度认知和行为习惯。凡此种种，更增加了民初经济政策出台和落实的难度和复杂性。 盐税是民国初年中央政府尚能控制的少数税源之一。食盐贸易在中国有着悠久的历史，为保证稳定的盐税收入，长期以来政府都是采取专卖制度，划定引岸，专商承运。袁世凯接手民国之后，以盐税作为抵押，与英法等国签订《善后借款合同》，并聘请英国人丁恩(M.Richard Dane)来华协助全面开展盐务改革。丁恩凭借在印度多年治理盐政的经验，提出中国应仿照印度改革，破除引岸专卖，实行自由贸易。作为此次改革的排头兵，长芦盐场率先启动自由贸易改革，走出了中国盐业近代化的第一步。但除了部分学者指出它是“更为激烈的对传统盐业管理的挑战”，是盐务改革中最具有“改革”意义的政策，较少有人关注这次改革的具体政策和实际运作。① 包括长芦自由贸易在内的民初盐务改革，常常被学者视为中国早期盐务现代化。近代化视角的研究，往往着重于自身所设定的现代化目标如何被实现或阻挠，并以此评判事件的功过得失。民国初年的经济政策无疑是有近代化转型的意义②，但同时也不可忽视在清民鼎革、新旧交替的背景下，出台和推行新制度的复杂性，特别是新制度与清朝旧法的联系。道格拉斯·诺斯曾用“路径依赖”理论说明制度变迁中过去的绩效对现在和未来具有强大的影响力。③因为过去的制度要素普遍存在于人们的记忆中，构建了认知模式，符合社会大众的偏好和行为需求。阿夫纳·格雷夫提醒我们，这些由过去传承下来的制度要素，在新情形下会作为默认情形来影响后续的制度，“为新情形下的人们提供了行为的微观基础”。④ 当我们回顾民国初年长芦盐业自由贸易改革时，除了将改革失败归结于袁世凯的无心改革，不愿从根本上触动旧体制的根基，或指摘张弧以权谋利、中饱私囊⑤之外，是否也存在诺斯和格雷夫所指出的那样一种“路径依赖”呢?也即是说，如何理解此次改革中“近代化”的表现形式，以及其与清朝盐法、商业习惯之间的联系?民初的制度变迁是否也存在一种类似于物理学中的“惯性”?本文更多地解读以往研究较少使用的契约、合同等民间文书，希望回归制度运作和商业经营的实践现场，关照清代制度的延续性及其在近代的影响，重新检讨这一被不少学者誉为“早期盐务近代化”的改革，以揭示近代中国经济制度变迁中的某些内在机制。 一、改革政策艰难的出台过程 长芦盐业自由贸易改革从1914年7月1日起实施，到1915年8月30日周学熙“将六十一县引地责成长芦全纲商人公共承运”⑥止，历时1年多。即便从1913年12月11日丁恩首次提出革除引岸，“任商人自由买卖”⑦之时算起，也不足2年。在这不到2年的时间里，丁恩经历了从提出政策之初的反对声音四起，到在周自齐和张弧等磋商下权宜开放长芦官运引地63县(后增至74县)，这一过程可谓左支右绌。而丁恩本人不仅因为不谙汉语，日常行政需要借助盐务署的翻译，更在于整个事件牵涉的人员多阳奉阴违，使其对改革的提议难以一一落实。 长芦盐业自由贸易改革是丁恩所主持的全国盐务改革的重要一环。1912年，中央独立的财源不过1500万元(全国预算为1.9亿元)，1913年袁世凯不得不大规模举借外债以维持中央的财政开支。⑧袁世凯以盐税为抵押的善后大借款(约2.5亿元)就是在这样的背景下进行的。按照《善后借款合同》中“用洋员襄助整顿改良中国盐税征收办法”的条款，经莫理循(G.E.Morrison)推荐，英国人丁恩被袁世凯聘任为中国盐务顾问兼盐务稽核总所会办，协助进行盐务改革。丁恩来华后即主张就场征税、自由贸易：“余在印度经验，知此乃至善之法，不加盐价而能增收税款，且无害于民。”在长芦盐务上，丁恩“极力主张将商人运售盐斤之引权一律取消，改行自由贸易之制”⑨，认为中国盐务“真正问题所在”是引岸制及“积累的既得利益”。⑩ 清朝在盐政上推行以专商引岸为核心的食盐专卖制度，而丁恩则认为，专商引岸既不利于国计，也不利于民生。他指出，盐作为百姓日常必需品，“如果盐斤运售愈多则其价愈贱，价愈贱则销数愈增，而政府收入必愈巨”。但中国的专商引岸，“凡专商若筑运少数盐斤而按高价出售者，则其所获之利较诸筑运多数盐斤而按廉价出售者为丰，因筑运之数少者所需收盐、运盐之资本自可较省，而完纳官税亦不必多”。(11)即是说，专商引岸是一种反市场行为。它导致商人倾向于少运售盐斤(实际可能更多从事私盐贸易)，其结果不仅导致政府收入减少，而且由于盐商垄断引岸并少运食盐，盐别无他出，百姓可能因此而吃不起盐，所以“盐商为国家盐税阻力，且致国人食贵价之盐”。(12)尤其在乾嘉以后，盐政衰落，盐商疲乏，影响更大。1914年由盐务署刊行的《中国盐政沿革史》(长芦卷)中指出：“长芦经乾嘉之后，积困已深”，虽然政府也曾实行改革，但“咸同之间军务倥偬”、“光绪之时财政支绌”，最终盐务疲敝已不可挽回。(13)尚能维持的盐商则会变本加厉，经营各种社会关系，以各种手段谋取私利。(14)丁恩的调查发现：“专商如见得有大利可图即向官员行贿，使为包庇”，又以报效款项为条件，“藉此要求准将盐斤加价”以获厚利。(15)丁恩提倡盐业自由贸易的目的，就是要以就场征税取代专商引岸，打破专商的垄断，达到增加政府收入的效果。
