特色小镇政策跟踪审计路径探索

       一、引言

       2016年7月1日，国家住建部、发改委、财政部联合发布了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年要培育1000个左右各具特色且富有活力的特色小镇。全国各省纷纷开展特色小镇的创建工作，其中浙江省走在全国前列。根据“特色小镇网”数据，目前全国特色小镇的数量排名前十的省份中浙江省占据第一位，有315个特色小镇。

       随着各省特色小镇创建工作的稳步推进，关于特色小镇政策的审计工作也将提上日程。通过运用这种事中介入、全程跟踪的政策审计模式，可及时了解到特色小镇创建过程中存在的问题和原因(史吉乾，2016)，利于特色小镇政策实现预期效果(谭志武，2012)。然而，特色小镇政策内容具有很强的时效性、综合性等特征(宋依佳，2013)，政策本身宏观性强、内容复杂、涉及面广(王平波，2012)。相较于传统审计，不仅要求审计人员熟练掌握基本审计知识和技能，更在政策解读、方法创新、审计效率等方面提出了较高要求。因此，本文结合浙江省特色小镇政策跟踪审计过程，研究了具有普适价值的特色小镇政策跟踪审计路径。研究发现，特色小镇政策跟踪审计主要分为三个阶段：准备阶段，包括深入梳理政策、整合各方资源、实施审前调查、制定审计方案；实施阶段，包括发放审计通知书、整理基础资料、实施现场审计、定期汇报交流；报告阶段，包括撰写征求意见书、相关方进行反馈、出具审计报告、审计资料整理归档。本研究为浙江省更好地进行后续跟踪审计提供参考，也为全国范围内其他各省特色小镇审计提供思路。

       二、特色小镇政策跟踪审计准备阶段路径

       审计准备阶段在审计全过程中起基础作用，为后续审计工作的开展提供保障。只有进行全面细致的审计准备才能出具高质量的审计报告，从而满足国家审计更好服务于国家治理的审计需求，实现审计价值。本文将审计准备阶段划分为4个步骤：深入梳理政策、整合各方资源、实施审前调查、制定审计方案。

       1.深入梳理政策。首先，审计人员必须对政策基础内容有所了解。掌握必要的基础内容使审计人员对于审计对象有一个全局性的把握，能更好地领会政策意图、了解政策需求，这也是顺利开展政策跟踪审计的先决条件。如图1所示，政策的生命周期包括政策制定、落实、终结三步。第一步，政策制定。每一项政策的制定都离不开当时的经济环境、政治背景，因此，在理解政策的过程中，绝不可忽视其制定的背景因素。当前我国不断深化改革来优化各项要素的配置，建设特色小镇政策正是为满足这个时代发展的需求而提出的一项重要举措，也是政策的最终目的。第二步，政策落实。由浙江省政府出台的政策往往具有高度概括性，具体的细化和落实需要各相关部门去制定和执行。浙江省政府颁布《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》(简称《指导意见》)后，省级相关职能部门相继出台创建导则、统计监测、规划编制等25项配套辅导政策。全省11个创建了特色小镇的县(市、区)人民政府均成立相应领导机构，因地制宜出台相关配套政策。第三步，政策终结。在完成政策的各项要求及最终目标之后，该政策不再适应时代需求就会终结。

      

       图1 政策生命周期

       其次，审计组人员采取政策措施清单、研讨会、相关部门面谈、专家咨询等多种形式，不断加深对政策的学习和理解。《指导意见》首次以文件形式对小镇做出概念界定，并从四个方面提出明确的规划建设意见(如图2所示)。经过多次开会探讨以及相关单位座谈，审计组将其视为特色小镇建设的纲领性文件，并以此为基础提炼出审计要点。

      

       图2 《指导意见》内容

       最后，在按照政策措施清单进行梳理时，特色小镇审计组采用电子表格的形式(如表所示)进行记录，具体而言包括：①将各部门、单位出台的政策进行收集汇总，按照政策的出台时间、颁发部门、文号、文件名称、主要内容(包括资金、土地等方面内容)和落实情况进行整理排序，梳理出整体的政策脉络。由此，审计组也对政策的起始、涉及部门、相关要求等有所了解。②电子表格的形式使得各项政策更加便于查阅与比较。审计组人员可随时通过筛选、排序等操作，快速挑选出最新出台的文件、同一部门在不同时间出台的所有文件、在同一时间段由不同部门颁发的文件或者针对特色小镇的政策内容相近的文件等进行比对，从而大大提高审计效率。

      

       2.整合各方资源。国家审计利用的是公众资源，其权利由社会公众赋予，最终目的是保障公众利益，故十分强调审计的效率问题。政策跟踪审计内容非常广泛。在审计资源有限的情况下必须整合各方资源，实现各要素的最佳调配，发挥要素间的协同效应，从而提高审计效率，最大化地利用社会资源。

       如图3所示，在特色小镇审计过程主要通过以下方面来进行资源整合：①高校资源。各大高校的教授、学者们都有着极高的理论水平，他们常年从事政策或审计方面的研究，往往能够站在更加专业、客观的角度去看待问题。相对于在一线工作的审计人员，他们与被审计单位的关系不紧密，这有利于他们做出更加客观、准确的评价以及发现一些容易被忽视的问题。因此，特色小镇审计组邀请了3个大学教授全程随同审计，期间各位教授也提出了很多建议，对小镇的审计工作帮助巨大。②社会资源。社会资源主要指通过外聘会计师事务所项目经理作为审计组成员一同完成审计工作。浙江特色小镇第一批就设立了37个，发展到现在总数已经超过100个，小镇的数量很多，因此审计工作涉及的数据量很大，分析处理过程十分复杂。而会计师事务所项目经理人实务经验丰富，特别是在处理电子数据，使用相关的数据处理和分析软件方面具有极大的专长和优势，能够很好地满足特色小镇审计的需要。③政府资源。通过前期的政策梳理，审计组了解到各相关部门根据浙江省政府出台的《指导意见》组建了特色小镇建设工作联席会议，共同推进小组的建设。据此，审计组人员根据联席会议成员名单，对各部门一一走访，通过听取小镇建设工作负责人的情况汇报以及从各部门获取的大量资料，快速掌握了小镇的建设情况。特别是通过与浙江省发改委、统计局的交流，获取到大量特色小镇建设相关的数据信息，这对接下来实施审计工作帮助很大。