1 引言 新能源汽车作为中国七大战略性新兴产业之一，自2009年以来一直是中央和地方政府的重点关注和扶持对象。国家围绕新能源汽车的发展和推广制定了一系列的产业政策，希望用新能源汽车替代传统燃油汽车，解决汽车使用所带来的空气污染问题；同时，也希望通过发展新能源汽车产业，实现中国汽车产业的振兴、在国际竞争中“弯道超车”[1]。这些政策的制定和实施也为中国政府带来了新的挑战。产业政策在发挥必要的引导和促进作用的理论依据是什么？其有效实施的必要条件如何？怎样使产业政策的成效更为理想？对于这些问题的分析不但可以为改进中国新能源汽车的相关产业政策提出有益的建议，还将对目前国内关于产业政策的学术讨论做出贡献。 根据政策的作用范畴，可以将推动产业发展的产业政策分为两个大类。一类政策是通用性产业政策，主要着眼于改进产业的框架性环境[2]，可以适用于不同的产业领域，如反垄断政策，各类保障产业的生产、消费和交易过程中的安全、健康和环保等方面的政策；另一类政策是适用于特定产业的选择性产业政策，政府通过对具体的企业、产品、技术甚至客户市场进行直接的选择和干预，鼓励或限制特定产业路径的发展。 中国的纯电动乘用车产业政策以第二类政策为主。作为新能源汽车的关键分支，纯电动乘用车指的是“完全用电力驱动、9座以下的四轮载客机动车”，主要包含两种类型：一类完全按照常规燃油汽车标准设计和制造，被称为“常规电动车”；另一类因时速较低在部分指标方面不完全符合常规燃油汽车检验标准，被称为“低速电动车”。 中国纯电动乘用车产业政策的选择性，在生产主体、技术和市场等多个方面均有体现。中央政府不仅依据燃油车生产资质为不同企业设定差异化的准入门槛，而且优先和重点鼓励特定产品、技术和市场的发展。例如，国家按照传统燃油车的行驶速度为纯电动乘用车设定强制性标准；国家和地方政府按照电池容量和续航里程为车企提供补贴；“十城千辆”工程几乎只适用于公共服务领域等。简言之，国家鼓励常规电动车的发展，限制低速电动车的发展。 然而结果却颇令人感到意外。一方面，在由政府所鼓励的常规电动车路径上，尽管有许多企业较好地执行了政策，但经历了颇为漫长和曲折的过程才逐步得到市场的认可；另一方面，许多违背国家政策而生产低速电动车的企业得到了市场的青睐而蓬勃发展起来。这背后的原因是什么？对产业政策的制定和实施有什么启示？ 为回答这些问题，我们采用案例研究的方式[3]，来梳理和分析相关政策实施的初衷、方式、结果和机制。所有与中国纯电动乘用车相关的产业政策均是本研究的关注对象，其中既包括为促进纯电动乘用车应用所提供的央地财政补贴、税收减免优惠和差异化的交通管理措施，也包括为规范纯电动乘用车应用而实施的企业和产品准入、登记上牌和路权管理制度等。主要数据来源于与产业相关的会议论坛、档案资料、与业内人士的访谈等，访谈对象涵盖了汽车领域的专家学者、技术官员和企业负责人等。 2 选择性产业政策的依据与利弊 选择性产业政策是一种狭义的产业政策，最早由日本所倡导和实践，并且在中国广泛存在。以往的选择性产业政策指政府要对产业进行扶持时，对要扶持的企业、产品和技术有强烈的选择性[4]。 本研究从两方面拓展了选择性产业政策的外延。第一，这种选择性不仅体现在带有强烈的主动干预意义的扶持性政策中，还存在于旨在规范产业发展的管制性政策中；第二，选择性不仅体现供给侧的企业、产品和技术等方面，还体现在需求侧的消费者类型、区域等方面。 选择性产业政策因带有强烈的直接干预市场的特征而备受争议，但在许多新兴技术的发展应用中似乎又不可或缺。已有的创新理论从市场需求侧和技术供给侧两个方面，为产业政策的选择性提供了依据。 对市场选择的依据是新技术发展初期所面临的传统技术的“锁定效应”，即成本和性能竞争力差的新兴技术与成熟技术在市场上竞争时，前者可能面临成本居高不下和市场扩张困难的恶性循环[5]。在这种情况下，可以通过培养一部分“领先用户”[6]，并集中性地解决基础设施和其他互补性产品所带来的牵制，从而带动更大规模的市场的形成与发展。 对领先用户的培育可以通过公共采购、财政补贴或税收减免等多种方式来实现。提倡公共采购的研究者认为，在破碎的市场中，用于从事或购买新产品的信息严重缺乏，且存在较强的不对称性。无论是公共领域还是私人领域的用户往往都没有意识到，或没有充分意识到市场将提供和能提供什么样的新产品或服务给他们，而新的产品和服务的潜在供应商也不了解客户未来有什么需要。在这种情况下，用户和企业的互动和沟通存在较大的问题，零散的需求不足以被充分表达，企业难以理解其传递的信号并将其转化为创新。这同样是因为对创新及对相应的需求缺乏信任，同样也没有足够的技术来使用和利用创新。所有这些为供应者带来了风险和不确定性。 公共采购解决这些问题的方式，是达到临界规模。这或者是通过单个采购的庞大规模实现的，或者是通过将多样化的公共机构的需求绑定实现的。这样的公共需求能够为制造商创造明确的激励、降低其市场风险和实现初步的规模经济和学习。公共采购还能够降低适应新产品的转换成本，这或者通过及时的、大规模使用新产品来实现，或者是通过示范来实现，后者指的是公共领域的使用向私人市场传递了一个信号，论证了新产品的功能性，并引起私人市场更早的关注。 除公共采购外，政府还可以通过财政补贴、税收减免等方式来优先和重点地扶持一部分用户，从而新兴技术的发展应用提供利基市场，保护其在不成熟的阶段免于和已有技术体系的正面竞争[7]。在领先市场中，政策可以通过补贴新技术来降低成本，进而促进市场扩张和成本下降，由此打破传统技术的锁定效应。
