作为中国现代疏浚业的先驱，近代海河航运与天津港口设施建设的功勋，海河工程局今日却几乎寂然无闻，这与其对天津及海河流域经济社会发展的巨大贡献极不相称。①究其原因，一方面其原始档案主要是英文、日文及法文档案，一直尘封高阁；②更重要的原因是，海河工程局是由洋人发起建立、经营管理的，长期被认为是洋人把持，是帝国主义经济侵略的产物。③“不光彩”的历史被视为原罪，知情者亦不愿为外人道。海河工程局的性质究竟是什么，从来没有人说得清楚。本文从利益相关方合作博弈推动海河疏浚与天津港通航的角度，考察海河工程局的性质、治理结构与运行模式，从近代关税的特殊性论述其融资模式与产权特征，揭示其在近代政权频繁更替中保持稳定和持续发展的制度基础，并从具体过程中分析制度创新的原因与历史启示。 一、董事会治理模式：利益相关方合作博弈 (一)中外各方不懈推动之下成立现代疏浚机构 19世纪后期，随着天津成为洋务运动北方重镇和多国租界的扩展，轮船航运与进出口贸易快速增长，日渐淤塞的海河不堪重负，从大沽口直抵租界码头的轮船日益减少，1896年、1897年骤减至66艘、34艘，1898年一艘也没有。④海河裁弯取直与航道疏浚，势在必行。然而，这一前所未有的公共建设，一是技术门槛高，除了疏浚技术外，还需要水文、泥沙、地质、潮汐、河道、海岸等相关知识和配套技术，作为一个系统工程，并非单纯的设备购置那么简单；二是工程浩大，涉及各个群体，既事关两岸百姓，又覆盖九国租界，阻力不小；三是耗资巨大，财政早已左支右绌⑤的朝廷与地方政府，望洋兴叹。尽管总理衙门一再督促，直隶总督也相继推动，疏浚工程与机构迟迟不能启动。 虽然中外双方都曾试图单独开展疏浚工程，但都很快失败了。中方缺乏相应的技术和资金支持，难以开展疏浚工作，⑥清政府曾购置过挖泥船，但成效甚微。而外方要克服来自中国民间的阻力，顺利处理拆迁、征用土地等事宜，⑦也离不开中国地方政府的支持。任何一方都无法单独肩负治理海河的重任，各利益相关方联合组成专门机构持续开展港口与海河疏浚，成为唯一的可能。 直到洋人倡议并提出了技术方案、工程方案、融资方案，1897年直隶总督兼北洋大臣王文韶经与领事团代表、天津洋商总会、津海关税务司等会商，互订协定，海河工程局(Hai-Ho Conservancy Commission⑧)才得以成立，并获得总理衙门的核准和光绪皇帝的批示。⑨海河工程局的启动资金筹集很不容易，两任直隶总督王文韶、荣禄东拼西凑才落实了10万两白银的拨款。⑩另外15万两由外方筹集。海河工程局最初由中方主导，津海关道李珉琛为总办(次年为董事长)，轮船招商局黄道台、开平矿务局张道台和津海关税务司为会办。总办、会办一正三副，与此前其他洋务机构相类似。不同的是，其具体业务聘请丹麦人林德为“工程司”全权负责，双方签订合同，(11)并发布公告称，“受雇者必须服从工程司，否则立即开除”。(12) 然而，机构初建便遭遇义和团运动与八国联军而陷入停顿。1901年5月，在都统衙门控制下，海河工程局董事会进行改组，由都统衙门委员、领事团代表、天津海关税务司各一名构成。随后签订的《辛丑条约》第11款专门针对海河工程局作出规定：“一俟治理天津事务交还之后，即可由中国国家派员与诸国所派之员会办。”都统衙门致力于“去除政府色彩”，或者说增加外方的影响力，一是增设名誉司库，二是设立咨询委员会，从而使海河工程局向公益法人转变。 (二)董事会治理模式 1902年8月，都统衙门交还天津地方管理权力。直隶总督袁世凯与英国领事商讨后，决定天津海关道台唐绍仪取代原都统衙门代表任职海河工程局董事。此时董事会由三人构成：领事团代表、津海关道台、津海关税务司。从海河工程局的董事会议记录文件来看，1902-1937年间，领事团代表始终排在首位，拥有相当大的权力。(13)增设名誉司库(honorary treasurer，又译为名誉会计)一职，“以在天津商业中素有名望者充之”，(14)该职长期把持在洋商会长和英国工部局主席手中。(15)名誉司库严格来说，并不是正式的董事，但列入董事会名录，列席董事会会议并参与讨论、提出建议。秘书长主要负责落实董事会决议，管理局内行政事务及对外交涉事务。(16)具体业务则实行总工程师负责制，由总工程师统管人事安排、财务管理、生产决策等。其下设总务及测量部、工厂与船坞部、挖河部和海河部，全面负责海河工程局的业务开展。由此可见，外方实际主导了海河工程局的具体运作。 董事会是海河工程局最高决策机关，具有人事任免权和重大事项决策权。在人事任免方面，董事会有权决定总工程师及重要技术人员的任免，而基层员工和非技术岗位则由总工程师及以下管理人员决定。在重大事项决策时，总工程师、秘书长、董事等均有提案权，相应提案交董事会讨论后，方可决定是否施行。“按照该局定章，局中一切事宜必须由董事部会议通过方能执行。例如行政事宜则由秘书长提出议案，或由董事建议；至工程事宜则由总工程师提出议案，请由董事部议决施行”。(17)1902年至1945年，海河工程局共召开了442次董事会会议。现存最早的董事会记录始于1906年3月22日召开的第140次董事会会议，这意味着1897年以来每年举行了约15次会议。1906年最多，召开了21次会议。1945年6月25日召开的第442次董事会会议是海河工程局历史上最后一次董事会会议。(18)
