“以管资本为主”加强国有资产监管，推进国有资产监管机构职能转变是改革国有资产管理体制的关键环节，对国有经济的转型发展具有重要意义。笔者认为，“以管资本为主”是在尊重资本基本属性的基础上对“管人、管事、管资产”的扬弃，集中体现了国有资产监管体制机制改革的新思路。 一、“以管资本为主”的内涵 (一)尊重资本属性，追求价值增值 增值性是资本的首要自然属性。实现自身增值既是资本的天然本能，也是确认某一定量价值是否是资本的判断标准。不论是金融意义上的资本还是作为生产要素的资本，生息、获利都是其本身功能合理发挥的自然结果。现阶段，重申资本增值性的现实意义在于说明资本逐利与扩张的通性不因生产资料所有制的不同而改变，不论是公有制资本还是非公有制资本都要在财富创造与积累中扮演重要角色。特别是对国有资本来说，其体量大、影响深，若不能在实践中将其回归到追求资本回报的本来轨道，则不利于社会财富的积累，还会导致国有资本影响力和控制力的衰减。而资本流动是资本增值的前提，资本带着增值的目的向可获取更大利益的地方流动，若流动受阻，那么资本也就失去了增值的可能。资本虽具有增值性，但却不会自己增值，资本每一项活动的背后都离不开人的主导作用。这一方面体现在生产过程中资本要素与企业家要素的结合；另一方面体现在资本对公司治理的需求。此外，资本不仅具有自然属性还具有社会属性，即资本的增值、扩张与积累依然影响着社会发展水平与人类进步。 受既有制度的影响，我国国有资本的资本经营权往往被管得“过死”，其增值属性未被充分激活。同时，国有企业监管体制的制度缺陷又造成企业缺乏有效治理，逐利动力不足，进一步阻碍了资本的流动与积累。如果资本自由流动受限，价格信号就难以准确传递，市场积压问题就愈发严重，导致经济结构调整受到制约。因此，党的十八大后中央提出了“以管资本为主”这一国资监管体制构建的新方向，其目的就是要以改革国资管理体制的方式作为突破口促使国有资本的资本属性回归，释放其增值动力，促进资本的合理流动和优化配置，提升其在市场经济建设与社会财富积累中的重要作用。但是，“回归”不等于“放纵”，“以管资本为主”的监管依然是一种统一的、积极的监管，积极引导国有资本投放到有利于经济转型和社会发展的领域是国资监管的关键目标。 (二)突出资本主线，明确监管核心 “以管资本为主”是对“管人、管事、管资产”的“三管”体制的改造和重塑，是对现行国资监管体制的合理扬弃。我国“三管”并举的国资管理体制于2003年构建，意在通过国资委代表国家履行出资人职责的方式，对国有企业的资产、国有企业的重要人事调整与重大决策事项实施监管和合理干预，实现对国有企业的有效监管。实践证明，这一管理体制的诞生基本结束了国有资产“多头共管”的局面，并在当时对政资分开与国有企业绩效提升起到了促进作用。但也必须看到，这一体制在实际运行中也暴露出不少制度性缺陷：一方面，作为监管者的国资委，因受限于信息不对称与有限理性，未必能有效获取并使用被监管企业的信息，监管效果仍难以保证；另一方面，因面对的监管对象众多，国资委倾向于依靠行政命令对所属企业实施“越位”且过于“细致”的监管，进而形成了新的政企不分，导致企业的自主经营权受到过多限制，现代企业制度难以真正建立。因此，随着新一轮国有企业产权改革与公司制建设的推进，国有资产资本化程度的提高，对现行“三管”体制的改革势在必行。 集“三管”于一体的目的是为了使资产得以合理配置并能够取得最大收益，故在最终目标上与“管资本”并无二致。所不同的是，在“管资本”体制下资本权属关系更加明晰，资本经营权被逐步授权到企业(国有资本授权经营公司)，国企的法人财产权与自主经营权将得以完整匹配。而国资委也将只依法履行出资人职责，并把监管的重点转移到资本整体布局、运作、资本回报与安全上来。但“以管资本为主”并不意味着对“管人、管事、管资产”的彻底放弃。国资监管重点由资产转向资本，并非割裂资本与资产之间的天然联系，而是以资本为纽带，以法定权属为依据，规范、科学地实施“管人、管事、管资产”，而非越界地管、错位地管。从《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》(简称《方案》)中可以看到，作为出资人代表的监管机构仍然可以通过规范董事会运作、选派董事监事、实施党管干部等方式实现对企业重大人事、决策事项的监控与适当介入，并将所有者意志最终传递到企业治理与经营中，不会“缺席”企业发展中的关键节点。 二、“以管资本为主”的新型国资监管模式要点 (一)规范监管边界，重塑政企关系 “以管资本为主”推进国有资产管理体系改革是对监管边界的再一次厘清，也是重塑政企关系的新举措。《方案》中明确了国资委“专司国有资产监管，不行使社会公共管理职能”，并要“严格按照出资关系界定监管范围”。如此，“以资本为纽带，以产权为基础”的监管前提得以落地。国资委没有了以行政为名直接干预企业经营的法理基础，政资分开亦有了制度保障，监管边界得以明确。同时，经此改革，国有企业拥有了相对完整的经营自主权，更有资格成为独立的市场竞争主体，能够遵循市场规律开展生产经营活动。国有资本也能够根据市场价格信号转换形态、合理流动，受政府直接干预的影响较小。此举不仅可以使市场竞争环境得以改善，还能使政府与市场间的界限更加清晰。更为重要的是，当政资分开、政企分开之后，企业的所有权与经营权才能够真正得以分离。 关于如何划分监管边界是《方案》的一大亮点。《方案》以监管边界收缩的方式尝试对监管边界进行明确，而监管边界的收缩则主要以精简监管事项来体现。《方案》旨在通过监管事项的减少来体现“以管资本为主”的制度核心，如此改革虽能部分缓解监管权与经营自主权之间的冲突，但改革仍未穷尽，所留下的落地任务依然艰巨。比如，拟取消的“事项”能否彻底取消?拟下放的“事项”能否如期下放?拟授权的“事项”能否切实授权?同时，《方案》中还提出了“根据投资负面清单探索对部分企业和投资项目实施特别监管制度”，并保留了对中央企业部分特殊境外投资项目的审核权等监管权利。而负面投资项目、特殊企业、项目的判定标准，以及与它们相关的监管事项同一般监管事项在监管依据、目标、方式方法上如何区别对待，又如何避免监管重叠与监管范围再扩大等，都需要国资监管机构出台清晰、可操作的指南予以明确。
