为应对金融危机，我国政府2008年底出台的4万亿元经济刺激计划突增了地方政府的筹资压力，地方政府债务规模爆发式增长。与此同时，随着推进城镇化建设要求的不断升级以及某些地方政府对地方GDP的热衷，忽视财务杠杆风险的基建投资事件频繁发生，导致基础设施的供求失衡。这些不合理的投资现象进一步扩大了地方政府的债务规模。直至2012年，我国经济发展进入新常态，经济增长速度在7％左右徘徊停滞。长期的低缓经济增速，以及难以偿清的地方债务，让中央和地方政府意识到地方债务问题的严重性。就地方政府而言，较大的筹资需求源自基础设施建设。在下行的经济压力下，政府希望更多地通过PPP模式剥离部分适合公私合作的项目工程，在保证工程质量的前提下提高政府提供服务的能力和效率。近年来，财政部推行的PPP项目数量逐年递增，PPP模式在全国各地逐渐普及。然而，由于PPP模式的特殊性，相应法律法规的缺失，审查监管的松懈，PPP模式流于形式，豆腐渣工程、烂尾工程现象时有发生。各大投资主体间摩擦不断，项目的投资回收也不尽如人意。2015年9月16日召开的国务院常务会议强调要充分发挥“第三方评估”功能。就国家投资项目而言，第三方的监督不仅是投资主体的需求，更是实现公众监督的渠道之一。基于传统建设工程项目的审计经验，结合PPP项目不同于传统建设项目的特征，PPP项目的监督是否也应引入审计?若引入审计，又该如何实施审计呢? 一、PPP模式特征分析 (一)PPP模式特点 1.创新基础建设项目融资模式。PPP模式是政府部门与私人组织间基于契约关系，以多种合作形式投资建设基础工程，并为大众提供服务的一种合作关系。所谓契约关系，内含着分担风险、分配收益的公平契约精神，而这也是PPP模式与传统建设工程项目的主要差别之一。根据投资权重的不同，PPP模式可以分为发起人主导方式、承办人主导方式和双方主导方式。多投资方不仅分散了PPP项目的投资风险，还在一定程度上缓解了地方政府的融资压力，有利于逐渐缓和金融危机以来的债务杠杆后遗症。此外，就项目运营方式而言，PPP包括外包、特许经营和私有化三类。其中，特许经营类项目最能体现风险收益相匹配原则，最有效率解决融资问题，是运用最为广泛的PPP模式。特许经营包括BOT(建设—经营—转让)、BOOT(建设—拥有—经营—转让)、TOT(转让—经营—转让)、BTO(建设—转让—经营)等运作类型。基础建设项目多样的投资方式和运营方式，不但创新了传统的融资模式，而且融入社会资本的做法也进一步活跃了资本市场。在全面建设小康社会的决胜阶段和全面深化改革的攻坚阶段，PPP模式为突破惯性思维，转变经济发展方式及模式提供一定借鉴作用。 2.挑战政企管理体制。自十一届三中全会以来，我国坚持社会主义市场经济体制。在该体制中，国家的宏观调控对市场经济的发展起着举足轻重的作用。每一项宏观政策的出台前后，政府官员都会抽样走访当地企业，视察政策的落实情况和效果。视察过程中，政府为企业带来的隐性商机积极影响着企业绩效，且该影响在制度环境薄弱地区尤为显著。而作为一个地区经济发展的驱动力——企业对当地政府绩效的影响是不言而喻的。源于地方政府经济政绩竞争及相关绩效信息的需求，企业成为地方政府最有价值的“顾客”。出自各自利益的考量，“双向寻租”使政府和企业之间一直维持着千丝万缕的关系。反观PPP模式，政企基于契约的平等合作关系，突破了单一制国家治理结构下政企关系中政府的绝对领导地位。PPP的发展对政企分开提出了进一步的要求。若合作双方因关联关系私相授受，造成风险分担和利益分享不匹配，那么其合作结果会造成社会资源浪费，侵害公众的利益。而目前许多PPP项目的举步维艰往往源于政企关系的灰色地带。因此，PPP模式挑战了原有的政企管理体制，只有政府正确处理自身与企业的合作关系，相对独立于企业行政，才能维护PPP项目的顺利推进，发挥PPP项目较传统建设工程项目的优势。 3.贯彻供给侧思想。2015年11月11日，中央财经领导小组会议首次提出“供给侧改革”。从需求的对立面——供给的角度进行去产能，去杠杆，让市场在资源配置中起决定性作用。一直以来，政府基于公众的需求提供基础服务。在推进城镇化进程中，即使政府入不敷出，资金缺口越来越大，但政府仍盲目筹资、投资进行基础工程的建设。这种力不从心的服务供给造成了地方政府债务问题愈演愈烈，从而影响地方经济的发展。PPP模式则反其道而行，从供给的角度为公众提供基础设施服务。政府将基础建设项目风险适当的分散，与企业平等合作，共享利益，在减轻融资压力的同时，高效地提供基础设施服务。贯彻供给侧思想，改变供给方式，PPP模式的发展为融活社会资本，加速经济结构转型提供了一大途径。 (二)PPP项目实施现状 1.PPP发展现状。自20世纪80年代以来，我国的PPP项目主要以BOT为主，开始主要针对吸引外资，后来逐步拓展到国有企业和私营企业。PPP项目涉及交通运输、环境保护、市政公用事业、医疗卫生、体育文化等公共服务领域。分析近三年财政部公示的政府和社会资本合作示范项目可知，我国PPP项目存在投资范围不均匀，地区发展不平衡等现象。目前，PPP项目主要集中在交通、市政和环保这三方面，对教育、体育、文化等方面的投入有待提高。虽然交通是一个国家经济发展的枢纽，环保是经济发展质量的一大重要指标，市政更是直接关乎公众的生活质量，这些方面政府理应加大投资，但对教育、体育方面的投入也不容忽视。当然，值得肯定的是，PPP项目的涵盖范围正在不断地拓展，政府提供的公共服务也在全面化。此外，从2014年财政部公示的示范项目涉及10个省到2015年涉及30个省，从中不难发现我国PPP项目正在不断地普及，逐渐被当地政府所接受。然而，由于各地经济的发展程度不一，制度环境相异，PPP项目在各省市的发展存在不平衡现象。
